A multiplicidade da responsabilidade ambiental e seus reflexos práticos
Uma mesma conduta no meio rural pode gerar três processos distintos: um administrativo, com multa e embargo; um civil, com obrigação de reparar o dano; e um criminal, com possibilidade de pena restritiva de liberdade. As três esferas funcionam de forma independente. Um produtor pode ser absolvido no criminal e, ainda assim, condenado no administrativo. Pode ter o processo administrativo prescrito e responder civilmente por décadas.
Essa tríplice responsabilização está prevista no art. 225, §3º, da Constituição Federal, e sua existência, em si, não é o problema. O problema é o modo como ela vem sendo aplicada — e o REsp 2240077/ES, recentemente julgado pelo Superior Tribunal de Justiça, é um bom exemplo de como acertos e equívocos podem conviver na mesma cadeia processual.
O STJ acertou ao reconhecer que, “restando evidenciada, a partir da robusta prova pericial produzida nos autos, a responsabilidade pelo dano ambiental ocorrido, afigura-se legítima a sanção administrativa imposta no exercício do poder de polícia do órgão ambiental”. Mas o acórdão de origem — do Tribunal de Justiça do Espírito Santo — carrega vícios argumentativos que se repetem com frequência na jurisprudência ambiental e que afetam diretamente quem está do outro lado: o produtor rural autuado.
Responsabilidade ambiental não é a mesma coisa que infração
A primeira confusão que o caso expõe é tratar responsabilidade ambiental e infração administrativa como sinônimos. Não são.
Responsabilidade ambiental é um conceito mais amplo. Ela pode surgir mesmo de atividades lícitas. Um produtor que opera com todas as licenças em dia e, ainda assim, causa impacto ao meio ambiente responde civilmente pela reparação do dano — é o que diz o art. 14, §1º, da Lei 6.938/81. Não precisa haver culpa nem dolo. É a chamada responsabilidade objetiva.
Infração administrativa é outra coisa. Para que a administração pública aplique uma multa ou um embargo, a conduta do produtor precisa se encaixar em um dos tipos previstos no Decreto 6.514/08. Se não se encaixa, não há infração — mesmo que exista dano ambiental. Conforme desenvolvi em Embargos Ambientais em Áreas Rurais, a responsabilidade nasce do encontro do fato concreto com o suporte fático previsto em lei. Na esfera administrativa, esse suporte fático é o tipo infracional.
Por que essa distinção importa na prática? Porque quando um órgão ambiental autua um produtor que possui atividade licenciada, tratando-o como infrator sem que a conduta esteja tipificada, está punindo sem base legal. E o produtor que não conhece essa diferença aceita a autuação como se fosse inevitável.
A presunção de legitimidade não é prova de nada
O equívoco mais grave do acórdão do TJES está em outro ponto. O tribunal afirmou expressamente que “além de a conduta estatal estar caracterizada pela presunção de veracidade e legitimidade que reveste os atos administrativos, notadamente o auto de infração lavrado pela autoridade municipal, o conjunto probatório carreado aos autos corrobora a prática da conduta ilícita”. Ou seja: usou a presunção de legitimidade do auto de infração como reforço da materialidade da infração.
Em termos simples: o tribunal disse que o auto de infração ajuda a provar que a infração aconteceu — em parte, pelo simples fato de existir.
Isso não se sustenta. A presunção de legitimidade existe para uma finalidade específica: permitir que o ato administrativo produza efeitos imediatos. Quando o fiscal lavra um auto de infração, o produtor é obrigado a cumpri-lo enquanto não conseguir revertê-lo — é isso que a presunção garante. Mas ela não prova que o fato descrito no auto realmente ocorreu. São planos diferentes: um é a validade formal do ato, outro é a verdade dos fatos.
Essa presunção, aliás, é relativa — a doutrina chama de juris tantum. Basta que o administrado a conteste para que o Estado tenha de provar o que alega. Em matéria sancionadora, o ônus da prova é da administração pública, por aplicação dos princípios do art. 5º, LV, da Constituição Federal. Quando o tribunal usa a presunção de legitimidade como se fosse prova, está, na prática, obrigando o produtor a provar que é inocente. E isso é exatamente o que a Constituição proíbe.
O auto de infração nasce válido, mas a validade do ato não prova o fato que ele narra. Essa confusão entre existência do ato e verdade do fato contamina decisões em todo o país e precisa ser enfrentada pela defesa técnica desde a primeira instância.
Responsabilidade objetiva não dispensa a prova do nexo causal
O STJ, no REsp 2240077, valorizou a prova pericial produzida nos autos. Essa postura reafirma algo que parece óbvio mas que a prática insiste em relativizar: mesmo quando a responsabilidade é objetiva — ou seja, quando não se discute se houve culpa ou intenção —, é preciso provar que foi aquela atividade específica que causou o dano. Isso se chama nexo causal.
O que se observa com frequência nos processos administrativos ambientais é um atalho lógico: identificou-se o dano, identificou-se o proprietário da área, presume-se a responsabilidade. Esse raciocínio transforma a responsabilidade objetiva em responsabilidade absoluta — coisa que o direito brasileiro não prevê. O produtor responde porque o dano aconteceu na sua propriedade, independentemente de qualquer outro elemento. A prova pericial, que deveria demonstrar o nexo entre a atividade e o dano, é dispensada ou tratada como formalidade.
A decisão do STJ é importante justamente porque vai na direção contrária: exige prova concreta. Mas essa exigência precisa chegar à base — aos processos administrativos nos órgãos ambientais, onde a maioria das sanções é aplicada sem qualquer laudo pericial.
Proporcionalidade: a regra que todo mundo reconhece e ninguém aplica
O próprio TJES reconheceu, no acórdão, a necessidade de observar razoabilidade e proporcionalidade na fixação da multa. O reconhecimento consta expressamente da decisão. Mas reconhecer o princípio e aplicá-lo de fato são coisas diferentes.
Proporcionalidade significa, em termos práticos, que a gravidade da sanção deve corresponder à gravidade da infração. Uma supressão de vegetação em 0,5 hectare de área conversível não pode receber o mesmo tratamento de um desmatamento de 500 hectares em reserva legal. Parece elementar, mas basta examinar os autos de infração do IBAMA para verificar que a dosimetria das multas frequentemente ignora essa calibragem.
O caso mais grave de desproporcionalidade, contudo, não está na multa — está no embargo. Existem embargos lavrados há mais de dez anos, sem reavaliação, sem processo administrativo concluído, incidindo sobre propriedades que há muito recuperaram a área degradada. Como aprofundei em Embargos Ambientais em Áreas Rurais, esses embargos operam, na prática, como restrições perpétuas sobre a propriedade — em violação direta ao princípio da razoável duração do processo, previsto no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal.
O que um embargo significa na vida real
Para quem não vive o dia a dia do campo, “embargo ambiental” pode parecer apenas uma restrição administrativa. Na prática, é muito mais do que isso.
O produtor embargado tem a área incluída em lista pública. A partir daí, perde acesso a crédito rural, fica impedido de comercializar a produção da área e, em muitos casos, de adquirir insumos. Em tese, essas restrições se limitam à área embargada. Na prática, frigoríficos, tradings e cooperativas que firmaram termos de ajustamento de conduta com o Ministério Público recusam qualquer negociação com produtores que tenham embargo vigente — mesmo que o produto venha de outra fazenda, de outro município, de outra matrícula.
O resultado é a asfixia econômica de toda a operação rural. O embargo, que deveria funcionar como medida cautelar para fazer cessar uma atividade lesiva, passa a operar como sanção econômica generalizada, atingindo propriedades e atividades que nada têm a ver com a infração original.
Defesa técnica e alternativas à punição
O STJ, ao valorizar a prova pericial e a motivação adequada das decisões, reafirmou o que deveria ser regra em todo processo sancionador: o produtor rural tem direito à ampla defesa e ao contraditório. Pode questionar laudos, apresentar contraprovas, demonstrar que os pressupostos da autuação não estão configurados. E o Estado não pode se escudar na presunção de legitimidade para deixar de provar o que ele próprio alega.
Vale lembrar, também, que nem toda situação de irregularidade ambiental precisa desembocar em processo sancionador. Termos de ajustamento de conduta e termos de compromisso ambiental permitem a regularização sem multa e sem embargo, e são especialmente adequados quando não houve dolo e o produtor se dispõe a reparar o dano. A administração tem o dever legal de considerar essas alternativas, com base nos princípios da finalidade e da razoabilidade previstos no art. 2º da Lei 9.784/99. Um alerta, porém: descumprir um TAC agrava severamente a situação e pode gerar consequências piores do que a sanção original.
O que fica do REsp 2240077
O caso do REsp 2240077/ES ilustra bem a tensão que atravessa o direito ambiental sancionador brasileiro. De um lado, o STJ acerta ao exigir prova pericial robusta como fundamento da sanção administrativa. De outro, o acórdão de origem revela vícios que ainda contaminam a jurisprudência: o uso da presunção de legitimidade como sucedâneo de prova, a confusão entre responsabilidade civil e administrativa, e a aplicação de sanções sem calibragem de proporcionalidade.
Para o produtor rural, a conclusão prática é que a defesa técnica especializada faz diferença concreta no resultado do processo — administrativo ou judicial. E para o sistema de justiça, o caso reforça uma exigência que não deveria precisar de reforço: o poder sancionador do Estado só é legítimo quando exercido com prova, com fundamentação e com limites.
