O que é bis in idem no direito ambiental sancionador
O princípio do non bis in idem — a vedação à dupla punição pelo mesmo fato — é uma garantia fundamental do direito sancionador. No direito ambiental brasileiro, esse princípio adquire relevância especial porque a competência fiscalizatória é compartilhada entre União, estados e municípios, criando um cenário onde autuações sobrepostas são não apenas possíveis, mas frequentes.
Como ensina Rafael Munhoz de Mello (Princípios do Direito Administrativo Sancionador), ontologicamente os ilícitos administrativos e penais não possuem diferença substancial — ambos representam manifestações do poder punitivo estatal. Dessa premissa decorre que os princípios garantistas do direito penal, entre eles o non bis in idem, aplicam-se integralmente ao direito administrativo sancionador.
No contexto ambiental, o bis in idem transcende a mera vedação à dupla punição formal, alcançando qualquer duplicidade de medidas estatais que restrinjam o mesmo direito fundamental com idêntico fundamento e finalidade. Ou seja: não importa se a segunda sanção é chamada de “multa”, “embargo” ou “medida cautelar” — se ela restringe o mesmo direito, pelo mesmo fato, configura bis in idem.
Para o produtor rural ou a empresa autuada, compreender esse princípio é essencial: se você foi multado e embargado por mais de um órgão ambiental pelo mesmo desmatamento, é muito provável que haja duplicidade ilegal que pode ser contestada administrativa e judicialmente.
O art. 17 da LC 140/2011 e a vedação à dupla autuação
A Lei Complementar 140/2011 é o marco normativo que regulamenta a cooperação entre os entes federativos em matéria ambiental, conforme previsto no art. 23, parágrafo único, da Constituição Federal. Seu art. 17 trata especificamente da fiscalização ambiental e estabelece regras claras para evitar a sobreposição de autuações.
O §1º do art. 17 dispõe expressamente:
“Prevalece o auto de infração lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput.”
Em termos práticos, isso significa que quando dois ou mais órgãos ambientais — por exemplo, IBAMA e a secretaria estadual de meio ambiente — lavram autos de infração pelo mesmo fato, deve prevalecer o auto lavrado pelo órgão que detém a competência para o licenciamento da atividade em questão.
A lógica é simples: se quem licencia é o estado, o auto estadual prevalece; se quem licencia é a União (via IBAMA), o auto federal prevalece. O auto do outro ente deve ser cancelado ou convertido em notificação, sob pena de configurar bis in idem.
Essa regra foi confirmada pelo STF na ADI 4.757, na qual a Corte deu interpretação conforme ao art. 17, §3º, da LC 140/2011, reafirmando que a atuação supletiva de outros entes federativos não autoriza a aplicação de dupla sanção. A competência para fiscalizar supletivamente não se confunde com o poder de punir duplamente.
A Lei 15.190/2025 e o reforço da regra
A Lei 15.190/2025, conhecida como Lei Geral do Licenciamento Ambiental, trouxe reforço significativo à vedação do bis in idem em matéria ambiental. Seu art. 35, §4º, estabelece de forma ainda mais clara:
“Prevalece o auto de infração lavrado pelo órgão licenciador.”
Essa disposição consolida a regra que a LC 140/2011 já previa, mas com linguagem mais direta e sem margem para interpretações divergentes. A nova lei deixa inequívoco que:
- Apenas o órgão licenciador tem legitimidade para a lavratura do auto de infração que prevalecerá
- Autos lavrados por outros órgãos, pelo mesmo fato, devem ser desconsiderados
- A regra aplica-se a todas as sanções administrativas, e não apenas às multas
Para o produtor rural autuado por mais de um órgão, a Lei 15.190/2025 representa um instrumento de defesa adicional e poderoso. A identificação de qual é o órgão licenciador competente passa a ser o primeiro passo estratégico de qualquer defesa contra autuações ambientais sobrepostas.
Bis in idem de embargos (não apenas multas)
Aqui reside um dos pontos mais problemáticos da prática fiscalizatória brasileira — e um dos argumentos defensivos mais negligenciados. A maioria das discussões sobre bis in idem ambiental concentra-se nas multas. Porém, o embargo ambiental também está sujeito à vedação da dupla punição.
Considere o caso típico que se repete em milhares de processos administrativos no Brasil:
- O IBAMA realiza operação de fiscalização e lavra auto de infração com multa de R$ 150.000,00 e termo de embargo sobre 80 hectares
- Dias depois, outra equipe do próprio IBAMA (ou de operação distinta) embarga a mesma área, lavrando novo auto de infração
- Semanas depois, o órgão ambiental estadual também comparece ao local e embarga a mesma área, com novo auto de infração e nova multa
O resultado: o mesmo produtor, pelo mesmo fato (desmatamento de 80 hectares), está sendo punido três vezes — com três multas e três embargos sobrepostos. Cada embargo gera efeitos próprios no sistema: cadastros diferentes, processos administrativos paralelos, prazos de defesa distintos e, potencialmente, três registros na lista de áreas embargadas.
Como argumenta Diovane Franco no livro Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), o embargo, mesmo quando classificado como medida cautelar pela administração, configura bis in idem quando aplicado em duplicidade por diferentes entes ou por diferentes operações do mesmo ente. A materialidade restritiva do embargo persiste independentemente da classificação jurídica que se lhe atribua.
A razão é simples: pouco importa se o segundo embargo é chamado de “cautelar” e não de “sanção”. O que importa é que ele restringe o mesmo direito (uso da propriedade), pelo mesmo fundamento (desmatamento irregular), com a mesma finalidade (cessar a atividade). Duplicar essa restrição é, por definição, punir duas vezes.
O IBAMA reconhece o bis in idem da multa mas mantém o embargo
Uma contradição notável na prática administrativa do IBAMA merece destaque. Quando provocado, o órgão frequentemente reconhece o bis in idem no que se refere à multa — cancelando o auto de infração quando comprova que outro ente já havia autuado pelo mesmo fato. Contudo, o IBAMA mantém o embargo, sob o argumento de que se trata de “medida cautelar” e não de “sanção”.
Essa posição é logicamente insustentável. Se o IBAMA reconhece que não pode multar duplamente o mesmo fato — porque isso viola o non bis in idem — como pode sustentar que embargar duplamente o mesmo fato é legítimo? A contradição é evidente: o princípio que veda a dupla multa é exatamente o mesmo que deveria vedar o duplo embargo.
O argumento de que o embargo é “medida cautelar” e não “sanção” não resiste à análise. Conforme a doutrina de Rafael Munhoz de Mello, o non bis in idem administrativo não se limita a punições formalmente classificadas como sanções — ele alcança qualquer medida estatal que restrinja direitos fundamentais com base no mesmo fato e na mesma finalidade. O embargo restringe o direito de propriedade e a livre iniciativa; portanto, está sujeito ao non bis in idem, independentemente de como a administração o classifique.
Essa contradição é uma das linhas de defesa mais eficazes em processos administrativos e judiciais: se o próprio IBAMA reconhece o bis in idem da multa, está implicitamente reconhecendo a aplicabilidade do princípio ao fato — e, por consequência lógica, ao embargo que decorre do mesmo fato.
ADI 4.757 e os limites da atuação supletiva
A Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.757, julgada pelo Supremo Tribunal Federal, é o principal precedente sobre os limites da atuação supletiva dos entes federativos em matéria ambiental. Nela, o STF deu interpretação conforme à Constituição ao art. 17, §3º, da LC 140/2011.
O dispositivo prevê que o ente federativo que não detém a competência para o licenciamento pode atuar supletivamente em caso de omissão do ente competente. O STF, porém, deixou claro que essa atuação supletiva não autoriza a aplicação de dupla sanção.
Em outras palavras: se o estado é omisso e o IBAMA atua supletivamente, o IBAMA pode fiscalizar e autuar — mas se, posteriormente, o estado também autuar pelo mesmo fato, haverá bis in idem, e um dos autos deverá ser cancelado.
A ADI 4.757 também fixou que a competência para fiscalizar não é ilimitada. A atuação supletiva pressupõe a demonstração de efetiva omissão do ente originalmente competente. Sem essa demonstração, a atuação do outro ente é irregular e a autuação deve ser anulada.
Essa interpretação é particularmente relevante para produtores autuados simultaneamente por IBAMA e pelo órgão ambiental estadual. A defesa deve questionar: (i) qual órgão é o licenciador competente; (ii) houve demonstração de omissão desse órgão; (iii) a autuação pelo outro ente é legítima ou configura bis in idem.
Jurisprudência do TRF1
O Tribunal Regional Federal da 1ª Região — que abrange os estados da Amazônia Legal, onde a maioria das autuações ambientais ocorre — tem construído jurisprudência relevante sobre o bis in idem em matéria ambiental.
AC 1000455-96.2017.4.01.3100
Nesse julgado, o TRF1 reconheceu a ocorrência de bis in idem quando o IBAMA autuou o produtor rural por fato já objeto de autuação pelo órgão ambiental estadual. A Corte determinou o cancelamento do auto federal, aplicando o §1º do art. 17 da LC 140/2011.
AC 10003186020174013603
Em caso semelhante, o TRF1 reafirmou que a competência para a fiscalização ambiental é do órgão licenciador e que autuações sobrepostas pelo mesmo fato configuram bis in idem. O tribunal enfatizou que o princípio se aplica independentemente de os autos terem sido lavrados por entes federativos distintos.
AC 1031195-78.2024.4.01.0000
Em julgado mais recente, o TRF1 consolidou o entendimento de que a vedação ao bis in idem se aplica tanto às multas quanto às demais sanções administrativas ambientais, incluindo o embargo. A decisão representou avanço importante ao estender expressamente a proteção contra a dupla punição para além das penalidades pecuniárias.
Essa jurisprudência é essencial para fundamentar defesas administrativas e judiciais. Os precedentes do TRF1 demonstram que os tribunais estão atentos à prática de dupla autuação e que a tese do bis in idem tem sido acolhida de forma consistente.
Como arguir o bis in idem na defesa
A arguição do bis in idem exige estratégia e documentação adequadas. A seguir, um roteiro prático para a defesa.
1. Identifique todas as autuações pelo mesmo fato
O primeiro passo é reunir todos os autos de infração e termos de embargo que incidem sobre a mesma área e o mesmo fato. Muitas vezes, o produtor não tem clareza de quantas autuações recebeu, especialmente quando elas partem de órgãos diferentes (IBAMA, secretaria estadual, polícia ambiental) ou de operações distintas do mesmo órgão.
2. Demonstre a identidade de fato, fundamento e finalidade
Para configurar o bis in idem, é necessário demonstrar a tríplice identidade:
- Mesmo fato: as autuações referem-se ao mesmo desmatamento, na mesma área, no mesmo período
- Mesmo fundamento jurídico: as autuações invocam a mesma base legal (por exemplo, art. 51 do Decreto 6.514/2008)
- Mesma finalidade: as sanções visam punir a mesma conduta e cessar a mesma atividade
3. Identifique o órgão licenciador competente
A LC 140/2011 e a Lei 15.190/2025 determinam que prevalece o auto do órgão licenciador. Portanto, é crucial identificar qual órgão detém a competência para o licenciamento ambiental da atividade em questão. Essa identificação pode exigir análise da legislação estadual e dos convênios de delegação de competência.
4. Apresente defesa em todos os processos
O bis in idem deve ser arguido em todos os processos administrativos em que houve autuação. Não basta defender-se em apenas um — é necessário que cada processo tenha defesa fundamentada, apontando os demais autos e requerendo o cancelamento dos que configuram duplicidade.
5. Junte documentação comprobatória
A defesa deve ser instruída com:
- Cópias de todos os autos de infração e termos de embargo pelo mesmo fato
- Mapas e coordenadas geográficas demonstrando a sobreposição das áreas
- Comprovação de qual é o órgão licenciador competente
- Jurisprudência do TRF1 e precedente da ADI 4.757
- Referência expressa ao §1º do art. 17 da LC 140/2011 e ao art. 35, §4º, da Lei 15.190/2025
6. Considere a via judicial quando necessário
Se a defesa administrativa for indeferida — o que, infelizmente, é comum, especialmente perante o IBAMA —, a via judicial deve ser considerada. Mandados de segurança e ações anulatórias têm obtido êxito significativo nos TRFs, com base nos precedentes mencionados.
Em todos os casos, a atuação de um advogado especializado em direito ambiental é essencial para construir a argumentação técnica adequada e garantir que os prazos processuais sejam observados.
Perguntas frequentes sobre bis in idem em autuações ambientais
Fui autuado pelo IBAMA e pelo órgão estadual pelo mesmo desmatamento. É bis in idem?
Muito provavelmente, sim. O §1º do art. 17 da LC 140/2011 e o art. 35, §4º, da Lei 15.190/2025 determinam que prevalece o auto lavrado pelo órgão licenciador competente. A autuação pelo outro ente, pelo mesmo fato, configura bis in idem e deve ser cancelada.
O IBAMA cancelou a multa por bis in idem, mas manteve o embargo. Isso é legal?
Essa prática é juridicamente questionável. Se o IBAMA reconhece que não pode multar pelo mesmo fato porque isso viola o non bis in idem, a manutenção do embargo pelo mesmo fato configura a mesma violação. O embargo restringe direitos fundamentais (propriedade e livre iniciativa) e está sujeito ao mesmo princípio. Essa contradição pode ser contestada administrativa e judicialmente.
A dupla autuação pelo mesmo fato pode ocorrer dentro do mesmo órgão?
Sim. É relativamente comum que diferentes equipes ou operações do IBAMA lavrem autos de infração sobrepostos pela mesma área e pelo mesmo fato. Nesses casos, o bis in idem é ainda mais evidente, pois sequer há a discussão sobre competência entre entes federativos distintos — trata-se de duplicidade dentro do mesmo órgão.
A Lei 15.190/2025 já está em vigor para fins de defesa?
A Lei 15.190/2025 foi publicada e está em vigor. Seu art. 35, §4º, pode ser invocado em defesas administrativas e judiciais como fundamento adicional à vedação do bis in idem já prevista na LC 140/2011. Mesmo para processos anteriores à lei, o dispositivo pode ser utilizado como argumento interpretativo, na medida em que reforça princípio já vigente.
Qual o prazo para alegar bis in idem na defesa administrativa?
A defesa administrativa contra o auto de infração ambiental deve ser apresentada no prazo de 20 dias da ciência da autuação. O bis in idem deve ser alegado nessa primeira oportunidade, embora também possa ser arguido em recurso administrativo ou, posteriormente, em sede judicial. Quanto mais cedo a questão for levantada, maiores as chances de êxito.
A prescrição pode ser combinada com a tese do bis in idem?
Sim. As teses de bis in idem e de prescrição ambiental são independentes e podem ser arguidas simultaneamente. Em muitos casos, enquanto se discute o bis in idem, o prazo prescricional de cinco anos pode se completar, gerando uma segunda via de extinção do processo. A combinação estratégica dessas teses é uma técnica defensiva eficaz.
Não aceite ser punido duas vezes pelo mesmo fato
A dupla autuação ambiental pelo mesmo fato é uma realidade enfrentada por milhares de produtores rurais e empresas no Brasil. A sobreposição de competências entre União, estados e municípios, aliada à falta de coordenação entre os órgãos, gera autuações duplicadas que violam o princípio constitucional do non bis in idem.
Com a LC 140/2011, a ADI 4.757 do STF e, agora, a Lei 15.190/2025, o ordenamento jurídico brasileiro oferece fundamentos sólidos para contestar a duplicidade de autuações e embargos. A jurisprudência do TRF1 confirma que os tribunais estão acolhendo essa tese.
Se você foi autuado por mais de um órgão ambiental pelo mesmo fato, ou se recebeu múltiplos embargos sobre a mesma área, o Diovane Franco Advogados pode ajudar. O escritório é referência em defesa contra autuações ambientais, com expertise reconhecida na arguição de bis in idem e na anulação de sanções duplicadas. O fundador, Diovane Franco, é autor do livro Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), obra de referência sobre o tema.
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