Em decisão paradigmática, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região autorizou o plantio em fazenda embargada pelo Ibama na região do MATOPIBA — acrônimo que designa a fronteira agrícola formada por Maranhão, Tocantins, Piauí e Bahia. O caso expõe um dos paradoxos mais graves do direito ambiental brasileiro: o Ibama, que deveria ser o órgão licenciador para atividades de impacto interestadual, não concede as licenças ambientais e depois autua os produtores por sua ausência.
O julgamento da Apelação Cível 1001128-68.2023.4.01.4300, relatado pelo Desembargador Alexandre Vasconcelos em 08 de novembro de 2024, consolidou entendimentos fundamentais sobre competência ambiental, proporcionalidade do embargo e proteção ao produtor rural. Neste artigo, analisamos o caso, seus fundamentos jurídicos e as lições que ele oferece para outros produtores em situação semelhante.
O caso concreto
A fazenda em questão situa-se na região do MATOPIBA, onde propriedades rurais frequentemente se estendem por áreas que transpassam as divisas de até quatro estados. Essa característica geográfica tem consequência jurídica direta: quando a atividade ou seu impacto ambiental ultrapassa os limites de um único estado, a competência para o licenciamento ambiental é da União — ou seja, do Ibama.
O produtor rural realizou a supressão de vegetação nativa para uso alternativo do solo (conversão de área para agricultura), atividade que, na região, depende de licenciamento ambiental. Ocorre que o Ibama, apesar de ser o órgão competente para emitir a licença, historicamente não concede licenças de supressão de vegetação para atividades agropecuárias na região.
Diante da supressão sem licença, o Ibama lavrou auto de infração e aplicou embargo ambiental sobre a propriedade. O paradoxo estava instaurado: o órgão que deveria ter emitido a licença — e que se recusava a fazê-lo — autuava o produtor por não possuí-la.
O MATOPIBA como caso emblemático do conflito federativo
A região do MATOPIBA representa hoje a principal fronteira de expansão agropecuária do Brasil. São mais de 73 milhões de hectares distribuídos entre cerrado, transição cerrado-amazônia e áreas já consolidadas, abrangendo 337 municípios dos quatro estados.
O conflito de competência ambiental na região é estrutural, não pontual. As fazendas do MATOPIBA frequentemente:
- Situam-se em áreas que margeiam divisas estaduais ou as transpassam;
- Drenam recursos hídricos compartilhados entre estados;
- Inserem-se em ecossistemas contínuos que não respeitam fronteiras políticas;
- Produzem impactos ambientais que, por definição, afetam mais de uma unidade da federação.
Quando o impacto ambiental é interestadual, a Lei Complementar 140/2011 é clara ao atribuir a competência de licenciamento à União. Mas o Ibama, na prática, não estruturou procedimento para licenciar a supressão de vegetação nativa para fins agropecuários nessas áreas. Há um vácuo institucional que prejudica diretamente o produtor rural.
O paradoxo da competência: quem deveria licenciar é quem autua
O art. 7º, inciso XIV, alínea “b”, da Lei Complementar 140/2011 atribui à União a competência para o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades localizados ou desenvolvidos em dois ou mais estados. O art. 17 da mesma lei complementa: quem licencia é quem fiscaliza.
A lógica é coerente: o órgão que detém a competência técnica para avaliar o impacto ambiental e estabelecer condicionantes (licenciamento) é o mais qualificado para verificar o cumprimento dessas condicionantes (fiscalização). A concentração de ambas as funções no mesmo órgão evita conflitos e sobreposições.
No caso do MATOPIBA, porém, esse sistema lógico colapsa quando o órgão competente (Ibama) simplesmente não exerce a função licenciadora. Cria-se uma situação kafkiana:
- O produtor precisa de licença para suprimir vegetação;
- A competência para emitir a licença é do Ibama (impacto interestadual);
- O Ibama não concede a licença (não há procedimento estruturado);
- O produtor suprime a vegetação sem licença (porque não há como obtê-la);
- O Ibama autua e embarga o produtor por ausência de licença.
Conforme destaca a doutrina de Eduardo Fortunato Bim, essa situação configura violação ao princípio da boa-fé administrativa e ao dever de coerência do Estado. O poder público não pode criar uma impossibilidade prática e depois punir o particular por não ter superado essa impossibilidade.
A decisão do TRF da 1ª Região
Na Apelação Cível 1001128-68.2023.4.01.4300, a 5ª Turma do TRF-1, sob relatoria do Desembargador Federal Alexandre Vasconcelos, julgou em 08 de novembro de 2024 e autorizou o plantio na fazenda embargada.
Os fundamentos centrais da decisão foram:
1. O paradoxo da competência inviabiliza a autuação
O Tribunal reconheceu que o Ibama não pode autuar por ausência de licença quando é o próprio órgão competente para emiti-la e não disponibiliza procedimento para tanto. A decisão aplicou o princípio de que ninguém é obrigado ao impossível (ad impossibilia nemo tenetur) — se não há como obter a licença, a supressão sem licença não pode ser tratada como infração administrativa.
2. A competência de quem licencia é de quem fiscaliza
Reafirmando o art. 17 da LC 140/2011, o Tribunal destacou que a competência para fiscalizar é acessória à competência para licenciar. Se o Ibama é o órgão licenciador competente mas não exerce essa função, sua atuação fiscalizatória fica comprometida — não pode exigir cumprimento de condicionantes que jamais estabeleceu.
3. O embargo deve ser proporcional à infração
A decisão também abordou a questão da proporcionalidade. O embargo havia sido aplicado sobre a totalidade da propriedade, quando a supressão irregular abrangia apenas uma parcela da área. O Tribunal aplicou o art. 51 do Código Florestal, que limita o embargo à “área efetivamente objeto da infração”, e o art. 16, §2º, do Decreto 6.514/2008, que restringe a interdição à atividade efetivamente lesiva.
Fundamentos jurídicos detalhados
A competência na LC 140/2011
A Lei Complementar 140/2011 definiu as competências dos entes federativos em matéria ambiental. Para o licenciamento ambiental, a regra geral é:
- Municípios: atividades de impacto local;
- Estados: atividades de impacto regional (dentro do estado);
- União (Ibama): atividades de impacto interestadual ou nacional.
No MATOPIBA, a presença de fazendas em áreas de transição entre estados, sobre bacias hidrográficas compartilhadas e em ecossistemas contínuos torna frequente a configuração de impacto interestadual — atraindo a competência do Ibama.
O uso alternativo do solo fora de reserva legal e APP
Ponto relevante do caso: a supressão de vegetação ocorreu em área fora de reserva legal e APP. O Código Florestal permite o uso alternativo do solo (conversão para agricultura ou pecuária) nas áreas que excedem a reserva legal e as APPs, desde que haja autorização do órgão competente.
Quando a supressão ocorre em área de uso permitido — fora de RL e APP — e o único impedimento é a ausência de autorização formal que o próprio órgão competente se recusa a conceder, a razoabilidade impede que se trate o produtor como infrator ambiental. Como observa a decisão, o desmatamento em área onde a lei permite o uso alternativo do solo tem natureza jurídica distinta do desmatamento em área protegida.
A proporcionalidade do embargo: fazenda inteira vs. polígono da infração
O art. 51 do Código Florestal estabelece que:
“A área objeto do embargo será exclusivamente a área efetivamente desmatada e objeto da infração, não podendo atingir as demais áreas da propriedade ou posse rural.”
Esse dispositivo é frequentemente ignorado na prática. O Ibama, ao embargar, muitas vezes estende o embargo a toda a propriedade ou a áreas que não foram objeto de desmatamento irregular. No caso julgado pelo TRF-1, o Tribunal aplicou o princípio da proporcionalidade:
- O embargo deve recair exclusivamente sobre o polígono efetivamente desmatado de forma irregular;
- As áreas já abertas anteriormente, as áreas consolidadas e as áreas nunca desmatadas não podem ser atingidas;
- Embargar a fazenda inteira quando a infração se limita a uma parcela viola o princípio da proporcionalidade e o próprio art. 51 do Código Florestal.
Essa fundamentação é especialmente relevante para o MATOPIBA, onde as propriedades são extensas (frequentemente acima de 5.000 hectares) e o polígono de eventual infração representa fração reduzida da área total.
Lições para outros produtores rurais
A decisão do TRF-1 oferece orientações práticas para produtores rurais em situação semelhante:
1. Documente a impossibilidade de obter a licença
Se o Ibama é o órgão competente mas não disponibiliza procedimento de licenciamento, documente essa situação. Protocole pedidos formais de licença, obtenha certidões de que não há procedimento disponível, registre em ata notarial. Essa documentação será essencial em eventual defesa administrativa ou judicial.
2. Questione a extensão do embargo
Se o embargo recai sobre área maior que o polígono efetivamente desmatado, impugne com base no art. 51 do Código Florestal. O embargo deve se limitar à “área efetivamente objeto da infração”. Exija que o termo de embargo identifique precisamente as coordenadas geográficas da área embargada.
3. Diferencie áreas de uso permitido de áreas protegidas
A supressão de vegetação fora de reserva legal e APP tem tratamento jurídico distinto. Se o desmatamento ocorreu em área onde o uso alternativo do solo é legalmente permitido, esse fato deve ser central na defesa.
4. Verifique a competência do órgão autuante
Nem sempre o Ibama é o órgão competente para fiscalizar. Se a atividade tem impacto apenas local ou estadual, a competência pode ser do órgão ambiental estadual (SEMA, por exemplo) ou municipal. O art. 17 da LC 140 é claro: quem licencia, fiscaliza. A atuação de órgão incompetente pode levar à anulação do auto de infração.
5. Considere medidas judiciais urgentes
Em casos onde o embargo paralisa a atividade produtiva e causa prejuízos irreversíveis (como a perda de uma safra), é possível obter tutela de urgência (liminar ou tutela antecipada) para autorizar a continuidade das atividades enquanto se discute a legalidade do embargo. A decisão do TRF-1 demonstra que os tribunais estão receptivos a esses pedidos quando bem fundamentados.
Conclusão
O caso da fazenda embargada no MATOPIBA é emblemático de um problema estrutural do direito ambiental brasileiro: a desconexão entre competência licenciadora e atuação fiscalizatória, agravada pela ausência de procedimentos administrativos que permitam ao produtor rural cumprir a lei.
A decisão do TRF-1 na AC 1001128-68.2023.4.01.4300 representa avanço importante ao reconhecer que o produtor não pode ser penalizado por uma impossibilidade criada pelo próprio poder público. Os fundamentos — impossibilidade de licenciamento, competência de quem licencia para fiscalizar, proporcionalidade do embargo — são aplicáveis a centenas de situações semelhantes em todo o MATOPIBA e em outras regiões de fronteira agrícola do Brasil.
Para o produtor rural autuado nessas condições, a decisão abre caminho para a defesa administrativa e judicial com argumentos sólidos, respaldados pela LC 140/2011, pelo Código Florestal e pela jurisprudência do principal tribunal federal do país em matéria ambiental.
Perguntas frequentes
O Ibama pode embargar minha fazenda inteira se o desmatamento foi em apenas uma parte?
Não. O art. 51 do Código Florestal limita o embargo à “área efetivamente objeto da infração”. Se o embargo abrange área maior que o polígono desmatado, é desproporcional e pode ser reduzido por decisão administrativa ou judicial. Exija que o termo de embargo identifique precisamente as coordenadas da área embargada.
Se o Ibama é o órgão competente para licenciar mas não concede a licença, o que posso fazer?
Documente a impossibilidade protocolando pedido formal de licença junto ao Ibama. Se a licença for negada ou não houver procedimento disponível, essa documentação fundamenta defesa administrativa e judicial. A decisão do TRF-1 (AC 1001128-68.2023.4.01.4300) reconheceu que o produtor não pode ser autuado por ausência de licença que o próprio órgão competente se recusa a emitir.
A decisão do TRF-1 vale para meu caso fora do MATOPIBA?
Os fundamentos jurídicos da decisão — proporcionalidade do embargo, competência de quem licencia para fiscalizar, impossibilidade de autuação por ausência de licença não disponível — são princípios gerais aplicáveis em todo o território nacional. A decisão tem especial relevância para produtores em áreas de conflito de competência entre órgãos ambientais.
Posso continuar plantando enquanto discuto o embargo na Justiça?
Sim, mediante tutela de urgência (liminar). O juiz pode autorizar a continuidade das atividades produtivas enquanto se discute a legalidade do embargo, especialmente quando há risco de perda de safra ou dano econômico irreversível. A concessão depende de demonstrar a probabilidade do direito e o risco ao resultado útil do processo.
Qual o papel do CAR e do PRA no caso de fazendas no MATOPIBA?
Para áreas de desmatamento anterior a 22/07/2008, a inscrição no CAR e adesão ao PRA suspendem as sanções, incluindo o embargo. Para desmatamentos posteriores, a via é o PRAD. Ambos os instrumentos podem ser combinados com a discussão sobre competência e proporcionalidade para uma defesa mais abrangente.
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