TRF1: Prescrição de multa ambiental não afeta validade de termo de embargo

01/01/1970 TRF-1 Processo: 1002226-50.2020.4.01.3603 4 min de leitura

Embargo ambiental Ibama Multa-ambiental Prescrição intercorrente

Ementa:

Em ação anulatória de auto de infração ambiental, não é admissível reconvenção para ação civil pública devido à diversidade de objetos e procedimentos. A prescrição intercorrente da pretensão punitiva administrativa ocorre após três anos sem ato processual apto a interromper o prazo, mas não afeta automaticamente a validade do termo de embargo, que possui natureza jurídica distinta da multa e visa à proteção direta do meio ambiente.

Contexto do julgamento

O caso teve origem quando o IBAMA aplicou auto de infração ambiental com multa pecuniária e termo de embargo contra particular, levando o autuado a ajuizar ação anulatória questionando a legalidade de ambos os atos administrativos. O processo administrativo que deu origem às sanções tramitou de forma irregular, com considerável demora entre os atos procedimentais, criando situação propícia à configuração de prescrição intercorrente. Simultaneamente, a autarquia federal apresentou reconvenção no mesmo processo, buscando propor ação civil pública para obter eventual reparação ambiental decorrente dos mesmos fatos que motivaram a aplicação das penalidades.

A questão processual se complexificou quando o juízo de primeira instância julgou extinta a reconvenção sem resolução do mérito e anulou tanto o auto de infração quanto o termo de embargo, decisão que motivou a interposição de apelação pelo IBAMA. O órgão ambiental sustentou que a anulação do embargo foi indevida, argumentando que este possui natureza jurídica distinta da multa e visa à proteção direta e imediata do meio ambiente, não devendo ser afetado pela eventual prescrição da penalidade pecuniária. O caso chegou ao TRF1 para análise dessas questões procedimentais e de mérito, sendo julgado em sessão ampliada da Quinta Turma.

Fundamentos da decisão

O tribunal fundamentou sua decisão em dois pilares jurídicos distintos. Primeiro, quanto à inadmissibilidade da reconvenção, a Corte aplicou o princípio da identidade objetiva entre as ações, esclarecendo que na ação anulatória o IBAMA atua em nome próprio defendendo ato administrativo decorrente do poder de polícia, enquanto na ação civil pública a autarquia age em nome da coletividade para proteger direito difuso ao meio ambiente. Essa diversidade de objetos e procedimentos, aliada à ausência de conexão entre as demandas, tornou inviável a reconvenção, conforme precedentes do STJ e do próprio TRF1.

Relativamente à prescrição intercorrente, o tribunal aplicou rigorosamente o artigo 1º, §1º da Lei 9.873/99, que estabelece prazo de três anos para a pretensão punitiva administrativa. A análise cronológica demonstrou que entre a publicação do edital para apresentação de alegações finais (15/04/2015) e o julgamento do processo administrativo (04/10/2018) transcorreram mais de três anos, configurando prescrição da multa. Entretanto, o aspecto mais relevante da fundamentação residiu na distinção entre a natureza jurídica da multa e do embargo ambiental. O tribunal esclareceu que enquanto a multa possui caráter punitivo-sancionatório, o embargo constitui medida acautelatória de proteção direta ao meio ambiente, cujos efeitos permanecem válidos independentemente da prescrição da penalidade pecuniária.

Teses firmadas

O TRF1 consolidou duas teses jurídicas importantes para o direito ambiental. A primeira estabelece que não é cabível reconvenção para ação civil pública em processo de ação anulatória de auto de infração ambiental, devido à diversidade de objetos, procedimentos e à ausência de conexão entre as demandas, uma vez que se discutem questões distintas: regularidade da aplicação de sanção administrativa versus reparação ambiental coletiva.

A segunda tese, de maior impacto prático, determina que a prescrição intercorrente da pretensão punitiva administrativa, configurada pelo transcurso de mais de três anos sem ato processual apto a interromper o prazo, afeta apenas a multa, não invalidando automaticamente o termo de embargo. Este permanece válido por possuir natureza jurídica cautelar voltada à proteção direta do meio ambiente, somente cessando seus efeitos com o efetivo cumprimento das obrigações ambientais impostas, garantindo assim que o meio ambiente não fique desamparado mesmo diante da prescrição da sanção pecuniária.

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL E TERMO DE EMBARGO AMBIENTAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA EM RECONVENÇÃO. INADMISSIBILIDADE. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE PRONUNCIADA QUANTO AO AUTO DE INFRAÇÃO. LEI 9.873/99, ART. 1º, §1º. DISCUSSÃO CONCERNENTE AO TERMO DE EMBARGO DEPENDENTE DE NOVO PRONUNCIAMENTO JUDICIAL. SENTENÇA ANULADA. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA. 1. Trata-se de apelação interposta pelo IBAMA em face de sentença que julgou extinta, sem resolução do mérito, a reconvenção proposta pela autarquia e julgou procedente o pedido autoral, anulando o auto de infração e o respectivo termo de embargo. 2. Correta a sentença ao rejeitar a reconvenção. Na ação anulatória, o IBAMA responde em nome próprio por ato relacionado ao exercício do poder de polícia que lhe confere a lei. Na ação civil pública, embora a autarquia seja legitimada a figurar no polo ativo, o faz em nome da coletividade, para preservar direito difuso ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Não se configura, portanto, a identidade objetiva entre uma e outra ações, pois na ação se discute a regularidade da aplicação da multa, e na ação civil pública defende-se a restauração ambiental, não havendo conexão entre as ações, o que inviabiliza a reconvenção, além da diversidade de procedimentos. Precedentes do STJ e desta Corte declinados no voto do relator, não tendo havido divergência quanto a esse ponto. 3. No que concerne à prescrição intercorrente da pretensão punitiva administrativa, essa se consuma pelo transcurso de mais de três anos sem a prática de ato processual que importe apuração do fato imputado ao administrado, ou outro ato apto a interromper o seu curso, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873, de 1999. 4. No caso dos autos, a publicação do edital para notificar o autuado a apresentar alegações finais foi o último ato instrutório, e ocorreu em 15/04/2015. Depois disso, só houve novo marco interruptivo em 04/10/2018, com o julgamento do processo administrativo e a homologação do auto de infração. Despacho de mero encaminhamento dos autos para a autoridade julgadora, em 08/03/2016, não gera qualquer efeito quanto ao curso do prazo. Reconhecida a prescrição tão somente da multa aplicada. 5. Pronunciada da prescrição do auto de infração, remanesce a necessidade de prolação de nova sentença de mérito com relação ao termo de embargo depois da devida instrução probatória. Isso porque, com a conclusão do processo administrativo, apenas o cumprimento das obrigações impostas tem o condão de colocar fim ao termo de embargo, de forma a não deixar desamparado o meio ambiente 6. Apelação do IBAMA parcialmente provida para anular a sentença e devolver os autos ao juízo de origem para a instrução do processo em relação ao termo de embargo (voto-médio do relator vencedor). Julgamento proferido em sessão ampliada (art. 942 do CPC).

Decide a Turma, por maioria, dar parcial provimento à apelação. 5ª Turma do TRF da 1ª Região, em sessão ampliada (art. 942 do CPC) - 05/09/2023 Desembargador Federal JAMIL ROSA DE JESUS OLIVEIRA Relator para acórdão

Perguntas Frequentes

A prescrição da multa ambiental extingue automaticamente o embargo?

Não, a prescrição da multa ambiental não extingue automaticamente o embargo. O TRF1 decidiu que embargo e multa têm natureza jurídica distinta, sendo o embargo uma medida de proteção direta do meio ambiente que independe da cobrança da penalidade pecuniária.

É possível fazer reconvenção em ação anulatória de auto de infração ambiental?

Não é admissível reconvenção para ação civil pública em processo de anulação de auto de infração ambiental. O TRF1 entendeu que existe diversidade de objetos e procedimentos entre as ações, impedindo a reconvenção.

Qual o prazo para prescrição intercorrente de multa ambiental?

A prescrição intercorrente da pretensão punitiva administrativa ocorre após três anos sem ato processual apto a interromper o prazo. Este prazo é contado a partir da última manifestação válida do órgão ambiental no processo administrativo.

Embargo e multa ambiental têm a mesma natureza jurídica?

Não, embargo e multa ambiental possuem natureza jurídica distinta. A multa tem caráter punitivo-pecuniário, enquanto o embargo é medida acautelatória que visa à proteção direta do meio ambiente, impedindo a continuidade do dano ambiental.

O que acontece com o embargo quando a multa prescreve?

O embargo permanece válido mesmo quando a multa prescreve. Como decidiu o TRF1, o embargo visa à proteção direta do meio ambiente e mantém sua eficácia independentemente da prescrição da penalidade administrativa pecuniária.

Este comentário utiliza conceitos do livro Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), de autoria de Diovane Franco. Saiba mais →

Sobre o autor Diovane Franco

Advogado. Especialista em Direito Administrativo. Mestrando pela UNIVALI. Autor de Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025). Diretor Jurídico do Instituto de Direito Agroambiental.