Embargo ambiental e agricultura familiar: quando a subsistência prevalece

Quando o embargo ambiental ameaça a sobrevivência de quem vive da terra

Um pequeno produtor rural no município de Nova Ubiratã, em Mato Grosso, recebeu um termo de embargo sobre o lote onde cria peixes, aves e suínos com a própria família. A área, situada em projeto de assentamento, era sua única fonte de renda. Cadastrado no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e com extrato da Unidade Familiar de Produção Agrária comprovando a origem dos rendimentos, esse produtor se viu impedido de exercer a atividade que alimenta sua casa. O Estado de Mato Grosso lavrou o embargo e pretendeu mantê-lo a qualquer custo, argumentando que a condição de pequeno produtor não autorizaria, por si só, o descumprimento de regras ambientais. O Tribunal de Justiça de Mato Grosso, no Agravo de Instrumento nº 1032165-66.2024.8.11.0000, manteve a suspensão do embargo e reconheceu que o imóvel era utilizado como forma de subsistência, impedindo que a sanção administrativa comprometesse a sobrevivência do agricultor e de sua família. O caso escancara uma tensão recorrente no direito ambiental brasileiro, que merece tratamento cuidadoso.

A exceção legal que protege a subsistência

O art. 51, § 1º, do Código Florestal (Lei 12.651/2012) é categórico ao delimitar o alcance do embargo ambiental, estabelecendo que a restrição se aplica exclusivamente aos locais onde efetivamente ocorreu o desmatamento ilegal, “não alcançando as atividades de subsistência ou as demais atividades realizadas no imóvel não relacionadas com a infração”. A mesma diretriz é replicada pelo art. 16 do Decreto 6.514/2008, que regulamenta as infrações administrativas ambientais. Conforme registrado em Lei Florestal (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), o dispositivo mantém “a possibilidade de embargar todas as obras ou atividades nas áreas objeto de desmatamento ou queimada irregulares”, porém excetuando expressamente as atividades de subsistência. Trata-se de regra clara, que não depende de interpretação extensiva nem de construção analógica; a lei simplesmente veda que o embargo alcance a atividade de quem depende daquela terra para sobreviver.

A fundamentação dessa exceção não é meramente pragmática. Ela se enraíza no princípio da dignidade da pessoa humana, previsto no art. 1º, III, da Constituição Federal, e no direito fundamental à alimentação, incorporado ao art. 6º pela Emenda Constitucional 64/2010. O mínimo existencial constitui núcleo intangível dos direitos fundamentais sociais, e nenhuma sanção administrativa — por mais legítima que seja em sua finalidade ambiental — pode ser executada de modo a comprometer a sobrevivência digna de uma família. O Estado tem o dever de proteger o meio ambiente, mas também tem o dever de não reduzir seus cidadãos à fome em nome dessa proteção. Quando essas duas obrigações entram em colisão, a lei já resolveu o conflito: a subsistência prevalece.

O conceito de atividade de subsistência e a agricultura familiar

A grande dificuldade prática reside na ausência de definição expressa de “atividades de subsistência” no Código Florestal. Essa lacuna tem sido explorada pelo Ibama e por órgãos ambientais estaduais para restringir o alcance da exceção, condicionando-a a critérios que a lei não estabeleceu. O Ibama, em regulamentação administrativa, conceituou atividade de subsistência como aquela exercida por integrantes de família “em situação de vulnerabilidade social decorrente de seu nível de renda, educação, saúde ou localização geográfica”. É um conceito carregado de subjetividade, que subordina a proteção legal à comprovação de miserabilidade — como se o produtor familiar precisasse demonstrar que vive em condição de penúria absoluta para merecer a tutela que a lei lhe confere sem essa exigência.

A legislação que rege a Política Nacional da Agricultura Familiar caminha em sentido oposto ao dessa interpretação restritiva. O art. 3º da Lei 11.326/2006 define agricultor familiar como aquele que pratica atividades no meio rural e atende, simultaneamente, a quatro requisitos objetivos: não detém área maior que quatro módulos fiscais; utiliza predominantemente mão de obra da própria família; tem percentual mínimo da renda originada do estabelecimento rural; e dirige o empreendimento com sua família. O Código Florestal incorporou esse conceito ao definir, no art. 3º, V, a pequena propriedade ou posse rural familiar como aquela explorada mediante trabalho pessoal do agricultor familiar, remetendo expressamente à Lei 11.326/2006. Perceba que em nenhum momento a legislação fala em “situação de vulnerabilidade” como condição para caracterizar a atividade de subsistência — os critérios são objetivos, mensuráveis e verificáveis documentalmente.

Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a atividade de subsistência abrange tanto aquela voltada para o consumo familiar direto quanto aquela destinada à comercialização de produtos para aquisição de bens essenciais não produzidos na propriedade, como roupas, remédios, ferramentas de trabalho e outros itens indispensáveis à vida digna. Equiparar subsistência à miserabilidade é condenar o agricultor familiar a uma existência de escambo, como se a proteção legal só se aplicasse a quem vive em estágio de privação absoluta. O pequeno produtor que começou com cinco cabeças de gado e, ao longo de décadas de trabalho, passou a ter cem não deixou de exercer atividade de subsistência por ter progredido economicamente dentro dos limites da agricultura familiar. A ninguém é vedado ascender, e a lei não pune quem o faz.

O que o TJMT decidiu no caso concreto

No Agravo de Instrumento nº 1032165-66.2024.8.11.0000, o Estado de Mato Grosso impugnou decisão do Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente de Cuiabá que havia suspendido o Termo de Embargo sobre o lote do produtor em Nova Ubiratã, determinando inclusive a exclusão de seu nome da lista de áreas embargadas no sítio eletrônico da SEMA/MT. O Estado argumentou que o embargo decorria de desmatamento a corte raso em área de especial preservação, sem autorização do órgão ambiental, e que a condição de pequeno produtor não seria, por si só, indicativo de que a propriedade constituísse fonte única de subsistência. Sustentou ainda que o Poder Judiciário não poderia adentrar o mérito administrativo e que os atos da administração gozam de presunção de legalidade.

O Tribunal, em decisão monocrática, manteve a suspensão do embargo ao verificar que a documentação comprovava inequivocamente o caráter de subsistência da atividade exercida no imóvel. O produtor era cadastrado no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, possuía Cadastro da Agricultura Familiar (CAF) ativo, e o Extrato Completo da Unidade Familiar de Produção Agrária demonstrava que seus rendimentos provinham de piscicultura, avicultura e suinocultura — atividades típicas de pequena produção familiar. O relator consignou que, naquele momento processual, a cognição era “meramente horizontal” e não definitiva, mas que os elementos dos autos eram suficientes para sustentar a tutela de urgência concedida em primeiro grau. A decisão é relevante porque não se limitou a invocar abstratamente a exceção legal; ancorou-se em provas documentais concretas que atestavam o enquadramento do produtor nos critérios da agricultura familiar.

Mas o ponto mais significativo da decisão está naquilo que ela afastou. O Estado tentou sustentar que a presunção de legalidade do ato administrativo impediria o controle judicial e que o embargo era consequência automática da infração. O Tribunal rejeitou essa tese ao examinar se o embargo, tal como lavrado, respeitava os limites impostos pelo próprio ordenamento — notadamente a exceção do art. 51, § 1º, do Código Florestal. Controlar a legalidade de um ato administrativo não é substituir o mérito da administração; é verificar se a autoridade respeitou os contornos que a lei traçou para sua atuação. E a lei, neste caso, traçou um contorno inequívoco ao excluir as atividades de subsistência do alcance do embargo.

A regulamentação infralegal não pode restringir o que a lei protegeu

A tentativa de condicionar a exceção legal a critérios de “vulnerabilidade social” criados por norma administrativa esbarra em um princípio elementar do direito público: o regulamento não pode inovar contra a lei. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), o art. 16 do Decreto 6.514/2008, com a redação dada pelo Decreto 6.686/2008, manteve a exceção das atividades de subsistência ao prever a possibilidade de embargo, mas “estabeleceu a excludente do § 2º que praticamente afasta a aplicabilidade dessa sanção”. Se o próprio decreto regulamentador reconheceu a amplitude da exceção, não cabe ao órgão ambiental, por ato normativo de hierarquia inferior, criar requisitos adicionais que a lei não previu.

O Decreto 9.064/2017, ao regulamentar a Lei 11.326/2006, detalhou os requisitos do empreendimento familiar rural de forma objetiva: possuir área de até quatro módulos fiscais, utilizar predominantemente mão de obra familiar, auferir no mínimo metade da renda de atividades do estabelecimento e manter gestão estritamente familiar. Esses critérios são o parâmetro legal adequado para aferir se uma atividade se enquadra como subsistência familiar — não o conceito vago de “vulnerabilidade social” cunhado administrativamente. Quando o órgão ambiental exige que o produtor comprove pobreza extrema para se beneficiar da exceção do art. 51, § 1º, está, na prática, revogando por via administrativa uma proteção que o Congresso Nacional conferiu por lei.

A prova documental que faz a diferença

O julgado do TJMT oferece uma lição processual valiosa, que merece atenção tanto de produtores quanto de advogados. A suspensão do embargo não foi obtida com base em alegações genéricas sobre a condição de pequeno produtor; foi sustentada por documentação específica e verificável. O Cadastro da Agricultura Familiar (CAF), o extrato da Unidade Familiar de Produção Agrária e o cadastro no PRONAF foram os elementos que permitiram ao julgador concluir, em cognição sumária, que a atividade exercida no imóvel tinha natureza de subsistência. A força persuasiva da tutela de urgência dependeu diretamente da qualidade e da completude da prova documental.

Essa constatação tem implicação prática direta. O produtor rural que exerce atividade familiar e se vê ameaçado por embargo precisa manter seus cadastros atualizados e organizados. O CAF, emitido pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário, é documento essencial, pois comprova o enquadramento nos critérios da Lei 11.326/2006. O extrato da unidade familiar demonstra a composição da renda e a natureza das atividades (pecuária de pequeno porte, avicultura, piscicultura, lavoura de subsistência). E o cadastro no PRONAF evidencia que o produtor é reconhecido pelo próprio Estado como agricultor familiar — o que torna contraditória a posição do mesmo Estado ao embargar sua atividade como se ela não tivesse caráter de subsistência. Quando o poder público cadastra um produtor como agricultor familiar para fins de crédito e, simultaneamente, embarga sua atividade negando-lhe a condição de subsistência, incorre em comportamento contraditório que viola a boa-fé objetiva e a proteção da confiança legítima.

O que o produtor rural deve fazer

A orientação prática que emerge do caso analisado e do quadro normativo vigente pode ser sintetizada com clareza. Primeiro, o produtor que exerce atividade familiar e recebe um termo de embargo não deve simplesmente acatá-lo como se fosse definitivo e irresistível. A exceção do art. 51, § 1º, do Código Florestal existe para proteger exatamente a sua situação, e a jurisprudência — como demonstra a decisão do TJMT no Agravo de Instrumento nº 1032165-66.2024.8.11.0000 — tem reconhecido essa proteção quando devidamente comprovada. Segundo, a comprovação documental é o eixo central da defesa: manter atualizado o CAF, conservar os extratos de produção familiar e documentar a composição da renda são providências que antecedem qualquer discussão judicial e que podem ser decisivas para a obtenção de tutela de urgência.

Terceiro, como sustentamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), o embargo que recai sobre atividades de subsistência é ilegal não porque a infração ambiental deixou de existir, mas porque a sanção extrapolou os limites que a própria lei lhe impôs. A infração ambiental, se comprovada, será objeto de apuração e eventual penalidade nos termos do processo administrativo; o que não se admite é que o instrumento do embargo — concebido para impedir a continuidade do dano ambiental — seja utilizado para privar uma família de sua fonte de sobrevivência. O produtor que se encontra nessa situação deve procurar assessoria jurídica especializada, reunir a documentação que comprove seu enquadramento como agricultor familiar e buscar a tutela judicial adequada, preferencialmente com pedido de urgência, para suspender o embargo e garantir a continuidade de sua atividade até o julgamento definitivo da questão.