O papel do CAR nos embargos ambientais e os limites da inércia estatal

Quando o Estado embarga e depois não analisa o CAR

Uma empresa agropecuária em Mato Grosso fez tudo o que a legislação exigia. Inscreveu-se no Cadastro Ambiental Rural, firmou Termo de Ajustamento de Conduta com o Ministério Público, contratou profissionais para elaborar o georreferenciamento e chegou a ajuizar ação judicial para obrigar o órgão ambiental a concluir a análise do cadastro. Mesmo assim, os termos de embargo permaneciam vigentes, e o nome da propriedade continuava estampado na lista pública de áreas embargadas. A razão não era descumprimento da lei pelo produtor, mas a inércia do próprio órgão ambiental estadual em validar o CAR — um procedimento que, em tese, deveria ter sido concluído anos antes. O Tribunal de Justiça de Mato Grosso, no Agravo de Instrumento n. 1035744-22.2024.8.11.0000, julgado em março de 2025, decidiu por unanimidade que essa situação era insustentável e manteve a suspensão dos efeitos do embargo até que a administração cumprisse sua parte.

O caso não é isolado. Ele expõe uma disfunção sistêmica na política ambiental brasileira que merece análise detida: o Cadastro Ambiental Rural, concebido como instrumento declaratório e de efeitos imediatos, transformou-se em gargalo burocrático que impede a regularização ambiental dos imóveis rurais e, paradoxalmente, perpetua sanções contra quem busca se regularizar. Compreender o papel do CAR nos embargos ambientais — e os limites da inércia estatal — é questão que interessa diretamente a todo produtor rural que enfrenta restrições sobre sua propriedade.

O que é o CAR e por que ele importa para o embargo

O Cadastro Ambiental Rural foi criado pelo artigo 29 da Lei 12.651/2012, que o define como “registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento”. Trata-se, portanto, de instrumento de natureza declaratória: o proprietário ou possuidor inscreve seu imóvel e presta informações sobre a situação ambiental da área, incluindo remanescentes de vegetação nativa, áreas de preservação permanente, reserva legal e áreas de uso restrito. Sua inscrição é pré-requisito para adesão ao Programa de Regularização Ambiental (PRA) previsto nos artigos 59 e seguintes do Código Florestal, que constitui o caminho legal para a regularização de passivos ambientais anteriores a 22 de julho de 2008.

A conexão entre o CAR e os embargos ambientais se dá justamente nesse ponto. O embargo, previsto no artigo 72, inciso VII, da Lei 9.605/1998 e regulamentado pelos artigos 3º, inciso VII, e 15-B do Decreto 6.514/2008, é sanção administrativa que paralisa a atividade na área degradada até que se comprove a recuperação ambiental ou a regularização do imóvel. Para que o produtor demonstre a regularização, precisa do CAR inscrito e analisado; precisa aderir ao PRA; precisa, eventualmente, protocolar um Projeto de Recuperação de Área Degradada (PRAD) ou firmar um Termo de Compromisso. Mas se o órgão ambiental não analisa o CAR — se a engrenagem trava na primeira peça —, todo o sistema de regularização fica paralisado, e o embargo se perpetua por razões alheias à vontade do administrado. É exatamente o que aconteceu no caso julgado pelo TJMT.

O fracasso operacional do CAR e suas consequências práticas

A promessa do Código Florestal de 2012 era clara: substituir o antigo sistema de averbação cartorária da reserva legal por um registro eletrônico mais ágil, acessível e integrado. Segundo dados do Serviço Florestal Brasileiro, conforme registrado em Legislação Ambiental Comentada (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “até junho de 2022 foram cadastrados 6,5 milhões de imóveis rurais, totalizando uma área de 618.821.449 hectares”. Os números impressionam à primeira vista, mas escondem um problema grave: a imensa maioria desses cadastros permanece sem análise e sem validação pelo órgão competente. O CAR foi inscrito, as informações foram prestadas, e o sistema simplesmente parou ali. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a amarra burocrática tomou conta do cadastro, inviabilizando seu caráter declaratório e de efeitos imediatos.

O problema não é apenas de volume. A complexidade do procedimento de inscrição — que exige conhecimentos de geoprocessamento, interpretação de imagens de satélite e domínio de legislação ambiental especializada — já representa barreira significativa para o produtor rural. Mas a barreira mais grave é a que vem depois: a validação do cadastro pelo órgão ambiental. Sem essa validação, o produtor não consegue avançar para as etapas seguintes de regularização (adesão ao PRA, apresentação de PRAD, celebração de Termo de Compromisso); e sem avançar nessas etapas, não consegue demonstrar a regularidade ambiental necessária para o levantamento do embargo. Cria-se, assim, um círculo vicioso em que o proprietário rural fica refém da capacidade operacional de um órgão que não tem condições de processar os milhões de cadastros recebidos.

Essa disfunção contrasta frontalmente com os princípios da Lei 13.874/2019 (Marco Legal da Liberdade Econômica), cujo artigo 2º, inciso II, consagra a presunção de boa-fé do particular perante o poder público. Se o sistema foi desenhado para ser declaratório, e se o particular cumpriu integralmente a parte que lhe cabia, não pode ser penalizado pela incapacidade administrativa de processar sua declaração. E a manutenção de embargo sobre propriedade cujo titular já adotou todas as providências de regularização representa, na prática, sanção por fato imputável ao próprio Estado — o que viola não apenas a boa-fé objetiva, mas a própria lógica do direito administrativo sancionador.

O precedente do TJMT e a tese de julgamento

A decisão proferida pela Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo do TJMT no Agravo de Instrumento n. 1035744-22.2024.8.11.0000, de relatoria do Desembargador Rodrigo Roberto Curvo, enfrentou precisamente esse cenário. O Estado de Mato Grosso recorreu de decisão de primeiro grau que havia deferido tutela de urgência para suspender os efeitos de três termos de embargo e determinar a retirada do nome da empresa agropecuária da lista pública de áreas embargadas. O argumento estatal era previsível: os atos administrativos de embargo gozam de presunção de legitimidade e veracidade, e sua suspensão exigiria prova robusta de ilegalidade.

O Tribunal, porém, foi além da presunção formal. Reconheceu que, embora os embargos ambientais possuam presunção de legitimidade, essa prerrogativa “não autoriza a Administração Pública a postergar indefinidamente a conclusão do procedimento administrativo”. E registrou um dado factual decisivo: a parte embargada havia firmado TAC com o Ministério Público, adotado todas as providências ao seu alcance para a regularização ambiental e, mais significativamente, chegara a ajuizar ação judicial anterior para compelir o órgão a analisar conclusivamente o CAR. A inércia, portanto, não era do particular — era do Estado. A tese fixada pelo Tribunal foi expressa e merece transcrição integral: “A demora injustificada do órgão ambiental na análise conclusiva do Cadastro Ambiental Rural, quando o proprietário rural adotou todas as providências ao seu alcance para a regularização ambiental do imóvel, autoriza a suspensão temporária dos efeitos dos termos de embargo até a conclusão do procedimento administrativo”.

O raciocínio da Corte articula três elementos que, conjugados, formam a razão de decidir. O primeiro é a verificação concreta de que o produtor cumpriu todas as obrigações que lhe eram exigíveis — inscrição no CAR, celebração de TAC, adoção de medidas de regularização. O segundo é a constatação de que a demora na análise do cadastro é imputável exclusivamente ao órgão ambiental, configurando mora administrativa injustificada. O terceiro, e talvez o mais relevante do ponto de vista dogmático, é o reconhecimento de que a manutenção indefinida do embargo nessas circunstâncias configura “violação ao princípio da boa-fé objetiva” e “restrição desproporcional ao direito de propriedade e ao livre exercício da atividade econômica”. Não se trata, portanto, de negar a importância do embargo como instrumento de proteção ambiental, mas de impedir que ele se converta em punição perpétua por omissão do próprio poder público.

O CAR entre a declaração e a burocracia

A decisão do TJMT ilumina uma tensão estrutural que permeia o sistema de regularização ambiental brasileiro. O Código Florestal de 2012 concebeu o CAR como instrumento declaratório, de adesão voluntária transformada em obrigatória, com vocação para desburocratizar a gestão ambiental dos imóveis rurais. Conforme registrado em Lei Florestal (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), a compensação de reserva legal se realiza “mediante inscrição da propriedade no Cadastro Ambiental Rural – CAR, visto como instrumento declaratório registrado em sistema eletrônico, apto, se não promissor, para orientar os programas de regularização ambiental”. O próprio legislador reconheceu, no § 2º do artigo 29, que “o cadastramento não será considerado título para fins de reconhecimento do direito de propriedade ou posse”, evidenciando a natureza exclusivamente ambiental do cadastro — que não interfere nas relações proprietárias, mas serve como porta de entrada para a regularização.

Essa natureza declaratória, contudo, foi progressivamente desnaturada pela prática administrativa. Os órgãos ambientais estaduais, responsáveis pela análise e validação dos cadastros, criaram camadas sucessivas de exigências técnicas que transformaram um registro eletrônico simples em procedimento complexo e demorado. O resultado é que o produtor que inscreve seu imóvel no CAR — cumprindo a obrigação legal — não obtém efeito prático algum enquanto o órgão não conclui a análise, o que pode levar anos (ou, como no caso mato-grossense, mais de uma década). Enquanto isso, eventuais embargos permanecem vigentes, a propriedade continua na lista pública de áreas embargadas e o acesso a crédito rural fica comprometido. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), em operações de crédito rural, “caso identificado que o cliente final possua embargo vigente constante da lista de embargos do Cadastro de Autuações Ambientais e Embargos do Ibama após a contratação da operação, sem PRAD, TC, TAC ou outro documento congênere protocolado para sua regularização, em observância aos requisitos estabelecidos em lei ou ato normativo próprio da autoridade competente, será suspensa a liberação de recursos até o protocolo de tais documentos”. A consequência é devastadora: o produtor que tenta se regularizar é tratado da mesma forma que aquele que nada fez.

Essa equiparação entre o infrator contumaz e o produtor diligente que esbarra na inércia estatal é precisamente o que o TJMT recusou. E há razão jurídica sólida para essa recusa. O direito administrativo sancionador, diferentemente do que a prática de alguns órgãos sugere, não opera no vácuo: está vinculado a princípios constitucionais como a proporcionalidade, a razoabilidade, o devido processo legal e a boa-fé objetiva. Quando o particular comprova ter adotado todas as providências ao seu alcance — e a administração não demonstra motivo legítimo para a demora —, a manutenção da sanção perde seu fundamento de legitimidade. O embargo, nesse contexto, deixa de ser instrumento de proteção ambiental e passa a funcionar como pena sem prazo e sem justificativa, o que o ordenamento jurídico não tolera.

A boa-fé objetiva como limite à perpetuação do embargo

O princípio da boa-fé objetiva, invocado expressamente pelo TJMT, merece atenção especial. Sua aplicação no direito administrativo já está consolidada pela doutrina e pela jurisprudência, e implica que tanto o particular quanto a administração devem agir com lealdade, coerência e respeito às legítimas expectativas criadas pela outra parte. Quando o Estado cria um sistema de regularização ambiental, torna obrigatória a inscrição no CAR, condiciona o levantamento de embargos à conclusão desse procedimento e depois não analisa os cadastros, viola frontalmente a confiança legítima do administrado. É o que a doutrina especializada denomina comportamento contraditório da administração (venire contra factum proprium), que se manifesta quando o poder público exige conduta do particular e, simultaneamente, inviabiliza o cumprimento dessa exigência por sua própria omissão.

A decisão mato-grossense é particularmente relevante porque não se limitou a constatar a mora administrativa em abstrato. O Tribunal verificou, no caso concreto, que a empresa havia firmado TAC com o Ministério Público e ajuizado ação judicial prévia para compelir a SEMA a analisar o CAR — providências que demonstram, de forma inequívoca, a boa-fé do administrado e a persistência da inércia estatal mesmo após provocação judicial. Mas a lógica do precedente se aplica, com as devidas adaptações, a todo produtor rural que se encontre em situação análoga: inscrição efetivada no CAR, medidas de regularização adotadas e embargo mantido exclusivamente pela demora do órgão ambiental. A tese é clara e tem potencial de aplicação ampla nos tribunais estaduais e federais.

O que o produtor rural deve fazer

A orientação prática que emerge deste precedente é direta. O produtor rural que enfrenta embargo ambiental e já providenciou a inscrição no CAR deve, antes de tudo, documentar cada passo dado em direção à regularização: protocolo de inscrição no CAR, requerimentos administrativos de análise, celebração de TAC ou Termo de Compromisso, contratação de PRAD, comunicações ao órgão ambiental. Essa documentação é a prova da boa-fé que sustenta o pedido judicial de suspensão do embargo. E deve ser organizada cronologicamente, de modo a evidenciar que a demora não é do particular, mas da administração.

Se o órgão ambiental não responde aos requerimentos administrativos em prazo razoável, o caminho judicial está aberto. O precedente do TJMT demonstra que os tribunais estão sensíveis ao argumento de que a manutenção indefinida do embargo, quando o produtor cumpriu todas as obrigações ao seu alcance, configura restrição desproporcional. A tutela de urgência é instrumento adequado para obter a suspensão dos efeitos do embargo e a retirada do nome da propriedade da lista pública de áreas embargadas — medida que, além de restituir o direito ao uso da propriedade, desobstrui o acesso a crédito rural e remove o estigma reputacional que acompanha a inclusão nessas listas. A atuação deve ser tempestiva e tecnicamente bem fundamentada, com demonstração concreta da mora administrativa e das providências adotadas pelo produtor. A jurisprudência está construindo, caso a caso, os contornos de uma proteção que a legislação prometeu mas que a burocracia ainda não entregou; cabe ao produtor — com assessoria jurídica especializada — fazer valer essa proteção.