Competência ambiental e embargo do IBAMA sobre área regularizada pelo estado

Quando o IBAMA embarga uma área licenciada pelo órgão estadual

Um produtor rural em Altamira, no Pará, adquire uma fazenda que já havia sido objeto de autuação pelo IBAMA anos antes. Afirma ter regularizado a propriedade perante a Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade (SEMAS), com a emissão do Cadastro Ambiental Rural e o enquadramento das áreas como de uso consolidado. Mesmo assim, o IBAMA se recusa a levantar os embargos originários, e vai além: lavra novos autos de infração milionários por suposto descumprimento de embargo e impedimento de regeneração em área que, segundo a legislação estadual, sequer exigia regeneração. A conta chega a mais de onze milhões de reais. A pergunta que qualquer pessoa razoável faria é direta: se o órgão estadual competente reconheceu a regularidade ambiental da área, com que fundamento o IBAMA mantém restrições e multiplica sanções?

Esse caso, longe de ser isolado, expõe uma das fraturas mais graves do sistema brasileiro de fiscalização ambiental: a sobreposição de competências entre órgãos federais e estaduais, que transforma o produtor rural em refém de conflitos interinstitucionais sobre os quais não tem nenhum controle. A Lei Complementar 140/2011 foi editada precisamente para resolver esse tipo de impasse, regulamentando o parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal e estabelecendo regras claras de cooperação e competência entre os entes federativos em matéria ambiental. Mas sua aplicação, na prática, continua sendo ignorada por agentes fiscalizadores que insistem em atuar como se a norma não existisse — ou como se a competência estadual fosse mera recomendação, passível de ser desconsiderada sempre que o órgão federal entender conveniente.

O regime de competências da Lei Complementar 140/2011

A Constituição Federal, ao atribuir competência comum à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para proteger o meio ambiente (artigo 23, incisos VI e VII), já previa, em seu parágrafo único, que leis complementares fixariam normas de cooperação entre os entes. A Lei Complementar 140/2011 cumpriu essa função ao estabelecer, em seus artigos 7º, 8º e 9º, as ações administrativas de cada ente federativo, delimitando com precisão quem licencia e quem fiscaliza cada tipo de atividade ou empreendimento. O artigo 17, por sua vez, consagrou uma regra de enorme relevância prática: compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização lavrar o auto de infração e instaurar o processo administrativo para apurar as infrações cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada. E os parágrafos 2º e 3º desse mesmo artigo determinam que o ente federativo que tiver conhecimento de degradação da qualidade ambiental, iminente ou ocorrida, adote medidas para evitá-la, fazê-la cessar ou mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis, e que, na fiscalização comum, prevaleça o auto de infração lavrado pelo órgão que detém a atribuição de licenciamento ou autorização.

Essa arquitetura normativa não é casual. Ela reflete o princípio federativo inscrito no artigo 18 da Constituição e busca evitar exatamente o tipo de situação que o produtor rural alega no caso da fazenda em Altamira: um órgão federal desconsiderando o ato administrativo praticado pelo órgão estadual competente e impondo sanções que contradizem a decisão do ente que detém a competência originária para licenciar e fiscalizar. A atribuição comum de fiscalização que o artigo 17, § 3º, da LC 140/2011 preserva ao IBAMA não autoriza a autarquia federal a sobrepor-se ao órgão estadual que licenciou ou autorizou a atividade, porque prevalece o auto de infração lavrado por este; é ao órgão licenciador que cabe, em regra, tomar as medidas que entender necessárias, inclusive a suspensão da autorização, se for o caso.

A decisão do caso de Altamira e seus fundamentos

No processo 1007225-43.2025.4.01.3903, em trâmite perante a Vara Federal Cível e Criminal da Subseção Judiciária de Altamira/PA, o produtor rural questionou justamente essa dinâmica de sobreposição. Segundo a inicial, os embargos originários remontavam a 2006 e foram lavrados contra o proprietário anterior da fazenda. O autor afirma que, mesmo após a regularização perante a SEMAS e a obtenção do CAR, o IBAMA condicionou o levantamento dos embargos à apresentação de Licença Ambiental Rural e à reposição florestal. Para ele, essas exigências colidiam com o enquadramento das áreas como de uso consolidado. Em novembro de 2024, foram lavrados dois novos autos de infração. Um, de R$ 7.770.000,00, por descumprimento de embargo que, conforme sustentou o autor, só permanecia ativo pela resistência do próprio órgão em levantá-lo. Outro, de R$ 3.780.000,00, por impedimento de regeneração em área que o autor diz ser de uso econômico consolidado.

Em despacho, o juiz federal acolheu a competência para julgar a ação, por conexão com processo anterior do mesmo produtor. Segundo a inicial, nesse processo anterior já havia sido deferida tutela de urgência para o desembargo da área, com base na competência prioritária da autoridade ambiental estadual (LC 140/2011). Neste processo, porém, o magistrado não examinou a sobreposição de competências. Ele apontou indícios de ilegitimidade do autor para questionar os autos de infração originais, lavrados contra o proprietário anterior e já discutidos em outra ação. Apontou também indícios de litispendência quanto aos embargos, já pedidos no processo conexo. E disse não ver a urgência alegada, porque os novos autos de infração ainda tramitavam na via administrativa, sem notícia de crédito definitivamente constituído. Por isso, deu ao autor 10 dias para se manifestar antes de decidir o pedido liminar. O despacho não decide se a atuação federal perdeu seu fundamento de validade.

A vedação ao embargo de atividade autorizada por órgão competente

A questão de fundo não é apenas processual — é de legalidade material do ato administrativo. O embargo ambiental, como medida acautelatória prevista no artigo 101 do Decreto 6.514/2008, tem por finalidade fazer cessar atividade lesiva ao meio ambiente. Sua legitimidade pressupõe, entre outros requisitos, que a atividade embargada seja efetivamente irregular. Quando a atividade está amparada por autorização emitida pelo órgão ambiental competente, o embargo lavrado por outro ente federativo padece de vício de competência que contamina sua validade desde a origem. Conforme registrado em Legislação Ambiental Comentada (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), o equívoco frequente ocorre “quando a supressão de vegetação está autorizada por um órgão ambiental competente e agentes fiscalizadores de outro ente federado aplicam o embargo acautelatório, determinando a sua paralisação. Isso fere o princípio federativo e a repartição de competência estabelecida na Lei Complementar nº 140”. A mesma obra é categórica ao registrar que “o embargo acautelatório tem a função de fazer cessar o desmatamento sem autorização ou que esteja sendo realizado em desacordo com ela, não servindo para suspender a licença ou autorização emitida por outro órgão, mesmo quando existem dúvidas sobre a regularidade do processo administrativo que deu origem a essa autorização”.

Essa passagem sintetiza com precisão cirúrgica o vício que o produtor alega no caso de Altamira, e que aparece em outros casos que tramitam na Justiça Federal do Pará, de Mato Grosso e de Rondônia. O IBAMA, ao embargar uma área cuja exploração foi autorizada pelo órgão estadual competente, não está exercendo poder de polícia ambiental — está usurpando competência alheia. E o faz, muitas vezes, sem sequer comunicar ao órgão estadual a irregularidade que alega ter constatado, descumprindo o procedimento previsto no artigo 17, § 2º, da LC 140/2011. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a proteção ambiental, por mais relevante que seja, deve realizar-se dentro dos estritos limites constitucionais, observando os princípios da legalidade, proporcionalidade e devido processo legal.

Os conflitos de competência antes e depois da LC 140/2011

A situação contemporânea só se torna plenamente compreensível quando se observa o histórico de conflitos de competência em matéria ambiental no Brasil. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “antes da regulamentação do parágrafo único do art. 23 da Constituição pela Lei Complementar n. 140/11, eram bastante comuns os impasses gerados por licenciamentos realizados por órgão que não detinha a necessária competência. Preocupados com o desenvolvimento econômico e a geração de empregos e renda, diversos Estados vinham licenciando empreendimentos em detrimento da competência federal, resultando no embargo das atividades pelo IBAMA, no mais das vezes por recomendação do Ministério Público Federal”. Essa descrição revela que a LC 140/2011 veio justamente para superar o cenário de insegurança jurídica que prejudicava tanto o meio ambiente quanto os empreendedores; o que não se pode admitir é que, mais de uma década depois de sua promulgação, o IBAMA continue agindo como se o diploma normativo não existisse.

Como observa Lourdes de Alcântara Machado em Infraestrutura no Direito do Ambiente (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2016), a jurisprudência já reconheceu que a “competência do Ibama somente incide quando o impacto direto ao meio ambiente atinge limites territoriais da unidade federativa, o que decorre da autonomia das unidades federativas previstas no art. 18 da Lei Maior”. A mesma fonte registra precedente no qual se consignou que, “configurada a necessidade de realização de licenciamento ambiental, o impacto causado pela construção em evidência não permitiria a inclusão entre as hipóteses de licenciamento atribuídas ao Ibama, não se justificando, assim, o poder de polícia exercido por referida entidade ao lavrar Auto de Infração e Termo de Embargo”. Essa orientação converge com a tutela de urgência que, segundo a inicial do caso de Altamira, foi concedida no processo conexo com base na competência prioritária do órgão estadual. O despacho aqui comentado, porém, não chegou a examinar essa questão.

As consequências práticas da sobreposição de competências

O produtor rural que se encontra na situação descrita enfrenta um paradoxo kafkiano. De um lado, o órgão estadual competente reconhece a regularidade de sua atividade, emite as autorizações pertinentes e classifica suas áreas conforme a legislação vigente. De outro, o IBAMA desconsidera tudo isso, mantém embargos antigos (por vezes lavrados contra proprietários anteriores), recusa-se a levantá-los e ainda lavra novos autos de infração por descumprimento de embargos que, à luz da competência estadual, nem deveriam existir. O resultado é uma espiral punitiva que pode atingir cifras milionárias — no caso de Altamira, mais de onze milhões de reais — e que paralisa a atividade produtiva de quem buscou, de boa-fé, a regularização ambiental perante o órgão correto.

Essa dinâmica produz efeitos que vão muito além do caso individual. Quando o IBAMA mantém embargos sobre áreas regularizadas pelo órgão estadual, transmite ao mercado fundiário e ao sistema de crédito rural uma mensagem de insegurança que desestimula investimentos, encarece o seguro rural e dificulta o acesso ao financiamento. O produtor que adquire uma propriedade já regularizada perante o órgão estadual descobre, ao tentar obter crédito, que existem restrições federais ativas que o impedem de operar normalmente. A consequência é que o próprio ato de regularização ambiental — que deveria ser incentivado — se torna fonte de prejuízo, porque o IBAMA se recusa a reconhecer o que o órgão competente já decidiu. Não há como construir uma política ambiental eficiente sobre bases tão contraditórias; a cooperação entre entes federativos, que a LC 140/2011 buscou institucionalizar, só funciona se houver respeito mútuo às respectivas competências.

O que o produtor rural deve fazer diante desse cenário

A orientação prática para quem enfrenta situação semelhante é clara e pode ser resumida em providências concretas que, combinadas, constroem a defesa mais sólida possível. A primeira providência é documentar exaustivamente a regularização perante o órgão estadual competente: CAR ativo, autorizações de supressão vegetal (quando aplicável), classificação das áreas como de uso consolidado, laudos técnicos e quaisquer manifestações do órgão estadual que confirmem a regularidade da atividade. A segunda é requerer administrativamente ao IBAMA o levantamento dos embargos, com fundamento nos artigos 17 e seguintes da LC 140/2011, formalizando o pedido de modo que a recusa — se vier — fique documentada e sirva de prova da resistência injustificada do órgão federal. A terceira, diante da recusa ou da inércia, é ingressar com ação judicial pleiteando a suspensão dos embargos e a declaração de nulidade dos autos de infração lavrados com base em competência que não pertence ao IBAMA, buscando tutela de urgência para cessar imediatamente os efeitos das restrições sobre a atividade produtiva.

O caso de Altamira mostra também os obstáculos processuais dessa tese. No processo 1007225-43.2025.4.01.3903, o juízo não chegou a examinar a competência do órgão estadual. Indicou que o novo proprietário pode não ter legitimidade para questionar autuações lavradas contra o antigo dono e que o pedido sobre os embargos já estava em outra ação. Disse ainda que, sem notícia de crédito definitivamente constituído, não via urgência para a liminar. Segundo a própria inicial, a tese da LC 140/2011 rendeu tutela de urgência no processo conexo, o que mostra que ela não é letra morta. Mas ela precisa vir acompanhada de cuidado com quem é o autuado, com a escolha da ação e com a prova da urgência. O embargo ambiental é instrumento legítimo e necessário quando aplicado dentro da lei. Mas quando serve de ferramenta para que um órgão federal se sobreponha à decisão do órgão estadual competente, deixa de ser instrumento de proteção ambiental e se transforma em instrumento de arbítrio. E contra o arbítrio, a Constituição oferece remédios — desde que se tenha a disposição de utilizá-los.

A sobreposição aparece hoje na cobrança de reposição florestal sobre área já licenciada pelo estado, tratada em IBAMA embargou por falta de reposição florestal, e nos requisitos de desembargo da IN 08/2024.