Competência ambiental no federalismo: STJ delimita atuação

A repartição constitucional de competências ambientais no federalismo brasileiro

A estrutura federativa brasileira estabelece um complexo sistema de competências ambientais entre União, estados e municípios que, embora desenhado para garantir maior proteção ao meio ambiente, frequentemente resulta em sobreposição de atuações e insegurança jurídica para o setor produtivo. O critério constitucional da predominância do interesse, que atribui à União as matérias gerais, aos estados as regionais e aos municípios as locais, encontra na matéria ambiental um desafio particular: a natureza difusa do bem ambiental torna nebulosas as fronteiras entre os diferentes níveis de interesse.

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu duas dimensões de competência ambiental. No plano legislativo, o artigo 24, incisos VI, VII e VIII, institui a competência concorrente entre União e estados, cabendo àquela estabelecer normas gerais e a estes suplementá-las conforme peculiaridades regionais. Já no plano material, o artigo 23, incisos VI e VII, determina a competência comum de todos os entes para proteger o meio ambiente, combater a poluição e preservar florestas, fauna e flora.

Essa arquitetura constitucional, regulamentada pela Lei Complementar 140/2011, criou o que o Supremo Tribunal Federal denominou de “condomínio legislativo” em matéria ambiental. Mas a multiplicidade de atores com poder de polícia ambiental gera situações práticas problemáticas, especialmente quando um mesmo fato é objeto de autuações simultâneas por diferentes entes federativos.

O fenômeno do bis in idem administrativo ambiental

A ausência de coordenação efetiva entre os órgãos ambientais dos três níveis federativos tem produzido um fenômeno juridicamente inaceitável: a imposição de múltiplas sanções pelo mesmo fato. Conforme sustentado em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Franco, 2025), essa prática configura bis in idem administrativo, violando princípios constitucionais fundamentais como a proporcionalidade e a segurança jurídica.

Na prática, não é raro que uma propriedade rural, devidamente licenciada pelo órgão estadual competente, seja simultaneamente embargada pelo Ibama e multada pelo município. Cada ente aplica suas próprias normas e procedimentos, muitas vezes chegando a conclusões divergentes sobre a regularidade da mesma atividade. E o produtor rural, destinatário final dessa babel normativa, vê-se obrigado a defender-se em múltiplas frentes administrativas e judiciais.

O Tribunal Regional Federal da 1ª Região examinou essa problemática no julgamento da AC 1000047-51.2017.4.01.3603, onde um imóvel rural recebeu tratamentos contraditórios: enquanto a Secretaria Estadual de Meio Ambiente havia concedido autorização para determinada atividade, o órgão federal mantinha embargo sobre a mesma área. A decisão reconheceu a necessidade de harmonização entre as atuações dos diferentes entes, sob pena de violação ao pacto federativo.

Competência para licenciar versus competência para sancionar

A Lei Complementar 140/2011 estabeleceu uma distinção fundamental entre as atividades de fiscalização e de aplicação de sanções. Embora todos os entes possam fiscalizar (artigo 17, § 3º), a competência sancionatória segue lógica própria. O ente responsável pelo licenciamento ambiental possui competência prioritária para aplicar sanções relacionadas às condições e restrições do licenciamento.

Essa interpretação decorre do princípio da unicidade da administração pública e da necessidade de coerência nas manifestações estatais. Se o órgão estadual licenciou determinada atividade, reconhecendo sua regularidade ambiental, não pode o órgão federal ou municipal, sem demonstrar vício no licenciamento, simplesmente desconsiderar essa autorização e aplicar sanções próprias.

Mas a realidade mostra cenário diverso. Órgãos federais frequentemente ignoram licenças estaduais válidas, impondo embargos e multas sob argumentos genéricos de “proteção ambiental” ou “competência comum”. Sustenta-se que tal prática viola não apenas a LC 140/2011, mas o próprio princípio federativo, criando ambiente de insegurança jurídica incompatível com o desenvolvimento sustentável da atividade rural.

A jurisprudência do STJ e a delimitação de competências

O Superior Tribunal de Justiça tem contribuído significativamente para a clarificação das competências ambientais no federalismo brasileiro. No julgamento do AgRg no CC 217.411 (Ministro Sebastião Reis Júnior, DJEN de 19/12/2025), a Corte examinou questão fundamental: os limites da competência federal em matéria ambiental.

A decisão estabeleceu parâmetros objetivos, afirmando que “a mera inclusão da espécie em lista oficial de ameaçadas não é, por si só, apta a deslocar a competência, exigindo-se, para tanto, a demonstração de transnacionalidade da conduta ou de interesse direto e específico da União”. Esse precedente representa importante limitação à tendência expansiva da competência federal, que frequentemente invocava interesse genérico da União para atrair toda e qualquer questão ambiental.

O STJ fundamentou sua decisão no Tema 648 da Repercussão Geral do STF (RE 835.558/SP), que estabeleceu: “Compete à Justiça Federal processar e julgar o crime ambiental de caráter transnacional que envolva animais silvestres, ameaçados de extinção e espécies exóticas, explicitados em protocolos internacionais assumidos pelo Brasil”. A interpretação restritiva adotada pelo STJ consolida entendimento de que a competência federal em matéria ambiental não é absoluta nem presumida; deve ser demonstrada caso a caso.

Critérios práticos para resolução de conflitos de competência

Diante da multiplicidade de órgãos com poder de polícia ambiental, torna-se essencial estabelecer critérios objetivos para resolver conflitos. A doutrina especializada aponta (Franco, 2025) que o primeiro critério deve ser o da competência para o licenciamento: o ente que licencia tem preferência para fiscalizar e sancionar condutas relacionadas ao empreendimento licenciado.

Quando houver divergência entre órgãos sobre a regularidade de determinada atividade, o caminho não é a imposição concorrente de sanções. O ente que discorda da regularidade reconhecida pelo órgão licenciador deve provocar o Poder Judiciário para afastar a presunção de legitimidade do ato administrativo. Essa solução preserva o pacto federativo e evita que o particular seja penalizado múltiplas vezes enquanto os entes públicos não chegam a consenso.

Há ainda o critério da especialidade: em atividades rurais, por exemplo, os estados geralmente possuem estrutura técnica mais adequada para avaliar questões como conversão de uso do solo, manejo florestal e adequação ao Cadastro Ambiental Rural (CAR). O órgão federal, distante da realidade local, muitas vezes aplica critérios genéricos inadequados às peculiaridades regionais.

E existe o critério da eficiência administrativa. A sobreposição de fiscalizações e sanções representa desperdício de recursos públicos e desvio de finalidade da atividade de polícia ambiental, que deve focar na prevenção e reparação de danos, não na arrecadação mediante múltiplas penalidades pelo mesmo fato.

O papel do Poder Judiciário na harmonização federativa

O Judiciário tem exercido papel fundamental na correção das distorções do sistema. Além de resolver conflitos concretos de competência, as decisões judiciais têm estabelecido parâmetros interpretativos que orientam a atuação administrativa. A jurisprudência consolidada do STJ, seguindo orientação do STF, representa importante vetor de racionalização do sistema.

Mas a judicialização não pode ser a única resposta. A resolução sistemática de conflitos de competência demanda aperfeiçoamento dos mecanismos de cooperação previstos na LC 140/2011. As comissões tripartites, os acordos de cooperação técnica e os sistemas integrados de informação ambiental são instrumentos subutilizados que poderiam prevenir grande parte dos conflitos.

O produtor rural, enquanto isso, permanece refém de um sistema disfuncional. Entre a teoria constitucional da cooperação federativa e a prática de competição entre órgãos ambientais, resta ao particular buscar amparo judicial para fazer valer direitos básicos como a segurança jurídica e a proteção contra o bis in idem.

Recomendações práticas para o produtor rural

Diante desse cenário de incertezas, algumas medidas preventivas são essenciais. Primeiro, o produtor deve sempre buscar o licenciamento ambiental junto ao órgão competente, geralmente estadual para atividades agropecuárias. A licença válida constitui importante elemento de defesa contra autuações posteriores de outros entes.

Segundo, toda fiscalização deve ser documentada. O produtor tem direito a cópia do auto de fiscalização e deve questionar a competência do órgão fiscalizador quando esta não estiver clara. A simples invocação de “competência comum” não autoriza qualquer órgão a desconsiderar licenças válidas emitidas por outro ente federativo.

Terceiro, havendo múltiplas autuações pelo mesmo fato, a defesa administrativa deve invocar o princípio do non bis in idem e a competência prioritária do ente licenciador. Subsidiariamente, deve-se requerer a suspensão dos processos administrativos até definição judicial sobre qual ente tem competência para processar e julgar a infração.

Por fim, a via judicial não deve ser descartada. A jurisprudência do STJ, como demonstrado no AgRg no CC 217.411, tem sido sensível aos problemas decorrentes da sobreposição de competências. O Judiciário tem reconhecido que a proteção ambiental não justifica a violação de princípios constitucionais básicos como a legalidade, proporcionalidade e segurança jurídica.

A racionalização do sistema de competências ambientais é condição necessária para o desenvolvimento sustentável da agropecuária brasileira. Enquanto perdurarem as disputas entre órgãos ambientais, com o produtor rural como vítima colateral, o país desperdiça recursos que poderiam ser direcionados à efetiva proteção ambiental. A convergência entre doutrina e jurisprudência, como demonstrado, aponta caminhos juridicamente sólidos para superar esse impasse institucional.

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