O que a decisão de Cármen Lúcia revela sobre o embargo ambiental — e onde o TJMT errou

A decisão monocrática da Ministra Cármen Lúcia no Recurso Extraordinário 1.594.076/DF, publicada em 08 de abril de 2026, afirma que a pretensão estatal quanto ao embargo ambiental tem “natureza sancionadora decorrente de processo administrativo ambiental” e, por isso, não atrai o Tema 999 da repercussão geral, que cuida da reparação civil imprescritível. Essa frase, aparentemente técnica, desmonta em poucas linhas uma construção que o Tribunal de Justiça de Mato Grosso vem repetindo em sede recursal. Poucas semanas antes, em 10 de março de 2026, a 2ª Câmara de Direito Público e Coletivo do TJMT julgou a Apelação 1000074-21.2023.8.11.0108, relator Desembargador Deosdete Cruz Junior, e fixou como tese 3 que “o Termo de Embargo ambiental tem natureza preventiva e autônoma, podendo subsistir independentemente da validade da multa administrativa”. A incompatibilidade entre as duas decisões é direta. Se o STF afirma que o embargo decorre de processo administrativo sancionador, ele não subsiste independentemente dele.

A linha da autonomia, defendida há mais de uma década por órgãos ambientais e por pequena parcela de julgados, sustenta que o embargo, por estar previsto em norma própria e fundado no poder geral de cautela da Administração, existiria por si — e, existindo por si, sobreviveria à anulação do auto de infração, à prescrição da pretensão punitiva, ao não julgamento do processo administrativo ou a causas de nulidades no curso do procedimento. O preço dessa leitura é um instituto que se converte, na prática, em três coisas muito distintas da sua rotulação legal: um embargo perpétuo, lavrado em campo pelo agente e mantido enquanto a Administração quiser, sem prazo legal e sem deliberação da autoridade competente; um embargo sem processo, em pé ainda que o procedimento sancionador tenha sido anulado por vício insanável ou que a impugnação nunca tenha sido julgada; e um embargo imune à prescrição, que continua a produzir bloqueio de crédito rural, exclusão de políticas públicas, impedimento de comercialização e restrições registrais sobre o imóvel rural mesmo depois de escoado o prazo da persecução punitiva.

O administrado fica submetido por décadas a restrições equivalentes às de uma pena sem nunca ter sido julgado. Trennepohl escreve justamente o contrário. Em Infrações Ambientais (São Paulo: Revista dos Tribunais, 2025), sustenta que “a finalidade do embargo acautelatório é tão somente impedir a continuidade de uma atividade ilícita. Somente depois do devido processo legal essa medida emergencial poderá se transformar em sanção”. Cautelar que dura indefinidamente, sem processo e sem confirmação pela autoridade julgadora, não é nem cautelar nem sanção válida. É sanção atípica sem título.

O que o STF reconheceu — e o que o TJMT insiste em negar

A leitura literal da frase de Cármen Lúcia precisa ser feita com calma. Em uma única oração, a Ministra afirmou três coisas que, juntas, desfazem a tese da autonomia. Primeiro, que a pretensão que sustenta o embargo é de “natureza sancionadora” — afirmação incompatível com a ideia de um ato puramente preventivo, autônomo, exterior ao jus puniendi administrativo. Segundo, que essa pretensão é “decorrente” de processo administrativo ambiental — é derivada, nasce e vive dentro de um processo sancionador, não flutua fora dele. Terceiro, que essa pretensão, sendo sancionadora, não se confunde com a pretensão reparatória civil de que trata o Tema 999, razão pela qual se sujeita aos prazos prescricionais próprios do Direito Administrativo Sancionador, com destaque para o art. 1º da Lei 9.873/99. Se o embargo decorre de processo sancionatório, ele não vive por conta própria. Se a pretensão prescreve, o embargo acompanha a sorte dela. E se a pretensão é sancionadora, o embargo não pode ser mantido fora do regime constitucional que disciplina a imposição de penas administrativas — contraditório, ampla defesa, motivação, prazo para decidir, proporcionalidade.

A tese 3 da Apelação 1000074-21.2023.8.11.0108 afirma exatamente o oposto. Diz que o embargo é “preventivo e autônomo” e que “subsiste independentemente da validade da multa administrativa”. A primeira parte escancara o descompasso com o STF. O que o Supremo chama de sancionador, o TJMT chama de preventivo; o que o Supremo chama de decorrente, o TJMT chama de autônomo. A segunda parte — “subsiste independentemente da validade da multa” — tem outro problema, e esse nem o Supremo corrigiu ainda. Toma a multa como referência do vínculo acessório, e só a multa, como se o embargo fosse satélite da sanção pecuniária. Ele não é. Mas disso trato adiante.

O vínculo correto — a pretensão persecutória

Há um erro metodológico na origem da tese da autonomia, e ele é simples. Confunde-se a medida acautelatória do art. 45 da Lei 9.784/99 com o embargo do art. 51 do Código Florestal, como se fossem o mesmo instituto em versões diferentes. Não são. O art. 45 cuida de providências tomadas em caso de “risco iminente” — medidas que podem existir sem ilícito apurado, adotadas na fase em que a Administração ainda verifica se houve ou não infração, e que se exaurem com a apuração. É o caso, por exemplo, do interdito sanitário em emergência de saúde pública, da evacuação preventiva em risco de barragem, do recolhimento imediato de produto perigoso. A doutrina administrativa clássica é nítida sobre isso: Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em Direito Administrativo (Rio de Janeiro: Forense, 2019), qualifica as providências do art. 45 como medidas acautelatórias tomadas sem prévia manifestação do interessado justamente porque a excepcionalidade do risco justifica a supressão temporária do contraditório. O que essa doutrina não diz — em momento algum — é que a cautelar do art. 45 pode se perpetuar fora de um processo ou existir sem alguma forma de apuração subsequente.

O embargo do art. 51 do Código Florestal opera em registro inteiramente distinto. Pressupõe ilícito apurado, nasce como resposta ao ilícito, e sua finalidade é perseguir a infração para além de meramente paralisá-la. É o que o art. 16, § 1º, do Decreto 6.514/08 codifica quando exige que o agente, ao lavrar o embargo, colha provas da ocorrência da infração. A medida vincula-se necessariamente à possibilidade de persecução do ilícito administrativo específico — e é dessa vinculação que decorre toda sua arquitetura jurídica. No capítulo 4 de Embargos Ambientais em Áreas Rurais (São Paulo: Thomson Reuters, 2026), eu sustentei que o embargo “mantém necessária acessoriedade à possibilidade de persecução do fato ilícito instaurador do procedimento administrativo, ainda que este venha ser instaurado posteriormente e o destino lhe reserve a extinção em razão de eventual nulidade processual”. É essa pretensão persecutória — o jus puniendi administrativo exercido no processo sancionador ambiental — o substrato real do embargo. Enquanto ela vive, o embargo subsiste. Extinta a pretensão, por prescrição do art. 1º da Lei 9.873/99, por nulidade insanável não convalidável nos termos do art. 55 da Lei 9.784/99, por absolvição material em processo regular, o embargo cai junto com ela, porque desapareceu o ilícito cuja persecução ele servia a assegurar.

Essa é a teoria que o livro defende e que a decisão do STF confirma, embora com mira imprecisa. A tese central da Ministra Cármen Lúcia está correta ao afirmar a natureza sancionadora e a decorrência do processo administrativo. O que precisa de correção é o alvo do vínculo acessório. Ao sugerir que o embargo é acessório da multa, a decisão trata a sanção pecuniária como ato principal — imagem que funciona em contextos pontuais mas é tecnicamente imprecisa. O embargo não é acessório da multa. É acessório de uma pretensão específica, com objeto bem definido, que o acompanha desde o nascedouro — a pretensão de perseguir o ilícito ambiental apurado, exercida no processo administrativo sancionador. O vínculo correto explica o que o vínculo multa-embargo não explica. Explica por que o auto de infração anulado por vício sanável ainda pode ser refeito dentro do prazo prescricional, mantendo o embargo viável, porque a pretensão persecutória segue viva. Explica por que o escoamento da prescrição administrativa derruba o embargo junto, mesmo sem uma decisão expressa sobre a multa, porque cai a pretensão que o sustentava. Explica por que a natureza híbrida do embargo — repressiva, reparatória e sancionatória desde a imposição, como sustento na seção 4.5 do livro — é perfeitamente compatível com sua acessoriedade ao direito material persecutório. E explica também por que as sanções derivadas do descumprimento do embargo, previstas no art. 79 do Decreto 6.514/08 (multa de R$ 10 mil a R$ 10 milhões) e aplicadas pelo Ibama desde a imposição da medida em campo, não são uma anomalia. São a evidência de que o instituto é sancionatório desde o primeiro minuto, e não cautelar puro que se transmudaria em sanção somente depois de um julgamento de mérito que quase nunca chega.

A comparação com o Direito Administrativo espanhol ajuda a fechar o raciocínio. O art. 56.6 da Ley 39/2015 estabelece que “las medidas provisionales se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente” — a cautelar morre com a decisão final. No Brasil, pela leitura da autonomia, ela não morre nunca. A dupla taxonomia proposta por Flávio Garcia Cabral em Medidas Cautelares Administrativas (Belo Horizonte: Fórum, 2021, p. 36) — cautelares em sentido estrito, instrumentais a um processo principal, e cautelares-inibitórias, autônomas, voltadas a impedir efeitos nocivos — tampouco dá conta do embargo do art. 51. O embargo não é puramente instrumental a um processo já instaurado, porque é lavrado antes dele; mas também não é cautelar-inibitória autônoma, porque pressupõe ilícito já apurado e vincula-se à possibilidade de sua persecução. É instituto de natureza híbrida-evolutiva, com três dimensões conjugadas — repressiva imediata, reparatória e sancionatória — articuladas desde a imposição, tal como sistematizadas por Marcelo Madureira Prates em Sanção Administrativa Geral: Anatomia e Autonomia (Coimbra: Almedina, 2005, p. 199-202), e cujo ponto de apoio é a pretensão persecutória que vive no processo sancionador ambiental.

Três critérios se impõem antes da manutenção de qualquer embargo antigo, e nenhum deles é cumprido pela leitura autônoma que o TJMT vem sustentando. O primeiro é a existência de pretensão persecutória viva — processo administrativo em curso, dentro do prazo do art. 1º da Lei 9.873/99, sem nulidade insanável que comprometa sua substância e sem possibilidade de refazimento nos termos do art. 55 da Lei 9.784/99. O segundo é a proporcionalidade entre o embargo e o ilícito, considerando a natureza da área — consolidada ou não, nos termos do art. 61-A do Código Florestal —, a capacidade de regeneração natural pela mera paralisação da atividade e a gravidade da conduta apurada. O terceiro é a contemporaneidade entre o fato ilícito e a medida cautelar — o embargo que recai sobre situação estabilizada há anos, sem risco atual de agravamento, converte-se em sanção disfarçada pelo simples decurso do tempo. Faltando qualquer um dos três, o embargo cai. Não por efeito dominó da multa, como sugeriu a Ministra Cármen Lúcia. Não por autonomia do instituto, como quer o TJMT. Cai porque cessou o substrato que o justificava — a pretensão de perseguir o ilícito, viva no processo administrativo sancionador. E não há o que acautelar quando não há mais o que perseguir. O convite, portanto, tem dois destinatários. Ao Supremo Tribunal Federal, para que, em oportunidade futura, revisite o vínculo acessório e o reconheça no lugar certo — a pretensão persecutória, e não a multa pecuniária. Ao Tribunal de Justiça de Mato Grosso, para que abandone a tese da autonomia e devolva o embargo à sua sede natural, o processo administrativo sancionador, com contraditório, prazo e destino. O que está em jogo não é apenas técnica jurídica. É a diferença entre punição legítima, submetida a processo, e pena perpétua sem julgamento, que o Direito brasileiro não admite, nem na via penal, nem na via administrativa.

Diovane Franco é advogado em Mato Grosso, mestrando em Ciência Jurídica pela UNIVALI, autor de Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters) e sócio fundador do Diovane Franco Advogados.