A repartição constitucional de competências ambientais no federalismo brasileiro
O sistema brasileiro de fiscalização ambiental possui um arranjo de competências que, embora pensado para ampliar a proteção ambiental, frequentemente resulta em sobreposição de atuações e múltiplas sanções sobre uma mesma propriedade rural. É a multiplicidade institucional, fenômeno que, embora criado para proteger, cria diversas camadas de burocracia.
A Constituição Federal estabelece no artigo 23, incisos VI e VII, a competência material comum para proteger o meio ambiente e preservar as florestas, a fauna e a flora. Mas essa aparente simplicidade constitucional esconde uma realidade administrativa intrincada, onde diferentes órgãos ambientais atuam simultaneamente sobre o mesmo território, cada qual aplicando seus próprios critérios e procedimentos.
O critério da predominância do interesse, basilar no federalismo brasileiro, determina que à União cabem as matérias de interesse geral; aos estados, as de interesse regional; e aos municípios, os assuntos de interesse local. Contudo, em matéria ambiental, essa divisão torna-se nebulosa, pois o meio ambiente é simultaneamente um bem de interesse local, regional e nacional.
O marco regulatório da Lei Complementar 140/2011
A promulgação da Lei Complementar 140/2011 representou um avanço na tentativa de ordenar as competências ambientais administrativas. Regulamentando o parágrafo único do artigo 23 da Constituição, essa norma estabeleceu critérios para a cooperação entre os entes federativos nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum. A constitucionalidade da LC 140/2011 foi confirmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 4757, que reconheceu a validade do modelo cooperativo de repartição de competências ambientais previsto na lei complementar, afastando os argumentos de que a norma enfraqueceria a proteção ambiental ao delimitar a atuação dos entes federativos.
E aqui reside um ponto fundamental: embora todos os entes possam fiscalizar atividades potencialmente poluidoras, a LC 140/2011 estabelece que a competência para licenciar determina, como regra, a competência prioritária para aplicar sanções administrativas. Conforme sustentado em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Franco, 2025), essa interpretação sistemática da lei complementar é essencial para evitar o bis in idem administrativo e garantir coerência ao sistema sancionatório ambiental.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem consolidado esse entendimento. No recente julgamento do processo 04395717920253000000, o STJ reafirmou que “a repartição de competências ambientais entre os entes federativos, disciplinada pela LC 140/2011, veda o bis in idem administrativo e estabelece a prevalência do órgão licenciador para a imposição de sanções administrativas”.
Essa decisão representa importante marco jurisprudencial, pois reconhece que a multiplicidade de autuações sobre o mesmo fato viola princípios fundamentais do direito administrativo sancionador.
O problema da múltipla fiscalização e suas consequências práticas
Na prática rural, o produtor enfrenta situação kafkiana. Um mesmo empreendimento agropecuário pode ser licenciado pelo órgão estadual, considerado regular pela prefeitura municipal, e ainda assim ser embargado pelo Ibama. Cada órgão aplica seus próprios critérios, muitas vezes divergentes entre si, criando um ambiente de profunda insegurança jurídica.
Sustenta-se que essa sobreposição de competências fiscalizatórias, quando resulta em múltiplas sanções pelo mesmo fato, configura verdadeiro bis in idem administrativo. O princípio do non bis in idem, embora tradicionalmente associado ao direito penal, possui aplicação no direito administrativo sancionador, impedindo que o administrado seja punido múltiplas vezes pela mesma conduta.
A situação torna-se ainda mais complexa quando há divergência entre os órgãos ambientais sobre a própria regularidade da atividade. Casos concretos demonstram que, enquanto o órgão estadual licenciador reconhece a conformidade ambiental de determinada atividade agropecuária, o órgão federal pode aplicar embargo sob fundamentos diversos, desconsiderando a presunção de legitimidade do ato administrativo estadual.
A interpretação sistemática da LC 140/2011 e a segurança jurídica
A Lei Complementar 140/2011 estabelece, em seu artigo 17, que compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização de um empreendimento ou atividade lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.
O parágrafo primeiro do mesmo dispositivo prevê que qualquer pessoa legalmente identificada, ao constatar infração ambiental, poderá dirigir representação ao órgão ambiental competente. Mas — e este é o ponto crucial — a competência para processar e julgar a infração permanece com o órgão licenciador.
Entende-se que a melhor interpretação desse dispositivo legal estabelece uma hierarquia de competências sancionatórias. O órgão licenciador possui competência prioritária para aplicar sanções administrativas relacionadas ao empreendimento que licenciou. Os demais órgãos ambientais, ao constatarem irregularidades, devem comunicar ao órgão licenciador ou, em caso de discordância fundamental, buscar o Poder Judiciário.
Essa interpretação encontra respaldo na jurisprudência do STJ, que no processo 04395717920253000000 afirmou categoricamente que “a vedação ao bis in idem administrativo decorre não apenas de princípios constitucionais, mas da própria sistemática estabelecida pela LC 140/2011, que atribui ao órgão licenciador a competência prioritária para o exercício do poder de polícia ambiental sobre o empreendimento licenciado”.
Os limites do poder de polícia ambiental concorrente
O poder de polícia ambiental, embora exercido concorrentemente pelos três níveis federativos, encontra limites na própria estrutura constitucional e legal. A competência comum prevista no artigo 23 da Constituição não significa competência irrestrita ou desordenada.
Há fundamentos sólidos para afirmar que o exercício do poder de polícia por ente diverso do licenciador deve observar critérios específicos. O primeiro deles é o da subsidiariedade, segundo o qual o órgão não licenciador somente deve atuar quando o órgão licenciador se omitir de forma comprovada e injustificada. O segundo critério é o da comunicação prévia, que exige a notificação ao órgão licenciador sobre irregularidades constatadas antes da lavratura de qualquer auto de infração. O terceiro, e talvez mais importante, é o da vedação à dupla punição pelo mesmo fato, princípio que impede a cumulação de sanções administrativas oriundas de órgãos diferentes sobre uma mesma conduta irregular.
A doutrina especializada aponta (Embargos Ambientais em Áreas Rurais, Franco, 2025) que o sistema de competências ambientais deve ser interpretado à luz do princípio da eficiência administrativa e da segurança jurídica. A multiplicação desordenada de sanções não apenas viola direitos fundamentais do administrado, como também compromete a própria eficácia da proteção ambiental, ao desviar recursos para litígios administrativos e judiciais desnecessários.
Mecanismos de resolução de conflitos entre órgãos ambientais
Diante de divergências entre órgãos ambientais sobre a regularidade de determinada atividade, a LC 140/2011 prevê instrumentos de articulação institucional. As Comissões Tripartites (nacional e estaduais) foram criadas justamente para promover a gestão compartilhada e descentralizada das políticas ambientais.
Contudo, a prática demonstra que esses mecanismos são subutilizados. Os órgãos ambientais frequentemente preferem manter suas posições divergentes, deixando ao produtor rural o ônus de buscar o Judiciário para resolver conflitos que poderiam ser solucionados administrativamente.
A jurisprudência tem reconhecido que, havendo conflito entre órgãos ambientais, prevalece a decisão do órgão competente para o licenciamento, salvo comprovada ilegalidade ou abuso de poder. Esse entendimento reforça a necessidade de uma interpretação sistemática e coordenada das competências ambientais.
Implicações práticas para o produtor rural
Para o produtor rural que enfrenta múltiplas autuações pelo mesmo fato, a primeira e mais importante providência é identificar qual órgão detém a competência para o licenciamento da atividade, pois este terá competência prioritária para aplicar sanções administrativas. Essa identificação é o ponto de partida para qualquer estratégia defensiva, já que permite ao produtor demonstrar de imediato se a autuação partiu do órgão competente ou de órgão que extrapolou suas atribuições.
Em paralelo, o produtor deve manter rigorosamente documentadas todas as autorizações e licenças obtidas, organizando um arquivo completo da regularidade ambiental de sua propriedade. Essa documentação é a base probatória indispensável tanto para a defesa administrativa quanto para eventual ação judicial, pois permite demonstrar de forma objetiva que a atividade estava amparada por ato administrativo válido do órgão licenciador.
Quando a autuação for lavrada por órgão diverso do licenciador, a estratégia recomendada é arguir preliminarmente a incompetência do órgão autuante, com fundamento no art. 17 da LC 140/2011 e na jurisprudência consolidada do STJ. Se houver múltiplas sanções incidindo sobre o mesmo fato, é essencial demonstrar a existência de bis in idem administrativo, requerendo o cancelamento das autuações duplicadas. Caso os recursos administrativos se mostrem ineficazes para resolver a sobreposição de sanções, resta ao produtor buscar a via judicial, onde a jurisprudência tem sido consistentemente favorável ao reconhecimento da prevalência do órgão licenciador.
A decisão do STJ no processo 04395717920253000000 oferece importante precedente para fundamentar defesas administrativas e judiciais. Ao reconhecer expressamente a vedação ao bis in idem administrativo e a prevalência do órgão licenciador, o tribunal superior estabeleceu parâmetros claros para a resolução desses conflitos.
Perspectivas para a harmonização do sistema de competências ambientais
O atual modelo de competências ambientais concorrentes, embora constitucionalmente válido, demanda aperfeiçoamentos urgentes. A insegurança jurídica gerada pela sobreposição de atuações fiscalizatórias compromete tanto a proteção ambiental quanto o desenvolvimento sustentável do agronegócio.
Propostas de reforma legislativa têm surgido no Congresso Nacional, buscando estabelecer critérios mais claros para a divisão de competências. Entretanto, enquanto essas reformas não se concretizam, cabe ao Judiciário e à própria Administração Pública construir interpretações que harmonizem o sistema.
A tendência jurisprudencial, consolidada na decisão do STJ analisada, aponta para uma interpretação mais racional e coordenada das competências ambientais. O reconhecimento da prevalência do órgão licenciador e da vedação ao bis in idem administrativo representa avanço significativo na construção de um sistema mais coerente e justo.
Para o produtor rural, compreender essa dinâmica de competências torna-se essencial. A regularização ambiental não se resume mais à obtenção de licenças e autorizações; exige também estratégia jurídica para lidar com a multiplicidade de órgãos fiscalizadores e suas eventuais divergências. Nesse contexto, a assessoria jurídica especializada mostra-se indispensável para navegar com segurança pelo complexo sistema de competências ambientais brasileiras.
Leia também: Auto de infração ambiental: como se defender
Perguntas frequentes
O que é o bis in idem administrativo em matéria ambiental?
O bis in idem administrativo ocorre quando o mesmo produtor rural é punido mais de uma vez pelo mesmo fato ambiental por órgãos diferentes (ex: Ibama, órgão estadual e município). O STJ reconheceu que essa duplicidade de sanções viola princípios fundamentais do direito administrativo sancionador e é vedada pela LC 140/2011.
Qual órgão tem competência prioritária para aplicar sanções ambientais?
Conforme a LC 140/2011 (art. 17) e jurisprudência do STJ, o órgão responsável pelo licenciamento ambiental do empreendimento possui competência prioritária para aplicar sanções administrativas. Os demais órgãos devem comunicar irregularidades ao órgão licenciador, não autuando diretamente.
O que decidiu o STF na ADI 4757 sobre competências ambientais?
Na ADI 4757, o STF confirmou a constitucionalidade da Lei Complementar 140/2011, reconhecendo a validade do modelo cooperativo de repartição de competências ambientais entre União, estados e municípios. A decisão afastou os argumentos de que a norma enfraqueceria a proteção ambiental.
Como se defender de múltiplas autuações pelo mesmo fato ambiental?
O produtor deve identificar qual órgão detém competência para o licenciamento e arguir preliminarmente a incompetência do órgão autuante diverso do licenciador. Em seguida, deve documentar a existência de bis in idem e fundamentar a defesa na LC 140/2011, art. 17, e na jurisprudência do STJ. Quando os recursos administrativos forem ineficazes, a via judicial é o caminho adequado para resolver a sobreposição de sanções.
A LC 140/2011 impede que qualquer órgão fiscalize atividades ambientais?
Não. Todos os entes federativos podem fiscalizar atividades potencialmente poluidoras. Porém, a competência para processar, julgar e aplicar sanções é prioritariamente do órgão licenciador. Os demais órgãos, ao constatarem irregularidades, devem comunicar ao órgão competente ou, em caso de omissão deste, atuar subsidiariamente.
Leia também
Para aprofundar o entendimento sobre fiscalização e defesa ambiental, recomendamos a leitura dos seguintes artigos: Competência para fiscalização ambiental: quem pode multar?, que detalha os critérios de repartição de competências entre os entes federativos; Multa ambiental: valores, tipos e defesa administrativa, com orientações práticas sobre como contestar autuações; e Embargo ambiental: guia completo para o produtor rural, que aborda as estratégias de desembargo na via administrativa e judicial.
Perguntas Frequentes
O que é bis in idem administrativo em matéria ambiental?
Qual órgão tem competência prioritária para aplicar multas ambientais?
Como a LC 140/2011 organiza as competências ambientais?
O que fazer quando há conflito entre órgãos ambientais?
Posso ser multado por Ibama e órgão estadual pelo mesmo fato?
Advogado. Especialista em Direito Administrativo. Mestrando pela UNIVALI. Autor de Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025). Diretor Jurídico do Instituto de Direito Agroambiental.