Desmate sem licença antes de 2008 em área de uso alternativo do solo

Quando a área já era pasto antes de 2008

Um produtor rural em Mato Grosso utiliza determinada área como pastagem desde 2002. A vegetação nativa foi suprimida sem autorização do órgão ambiental, mas a supressão ocorreu inteiramente dentro dos percentuais legais de uso alternativo do solo — ou seja, fora de APP e fora de reserva legal. Anos depois, o Ministério Público ajuíza ação civil pública exigindo a apresentação de Plano de Recuperação de Área Degradada e indenização por danos ambientais. A pergunta que se impõe é direta: faz sentido obrigar a recomposição de uma área que o próprio ordenamento jurídico permite converter para uso produtivo?

O Tribunal de Justiça de Mato Grosso, em acórdão proferido nos autos do processo n. 1000037-36.2019.8.11.0107, respondeu que não. A decisão reconheceu que a área atingida era antropizada e situada em zona de uso alternativo do solo, com ocupação consolidada desde 2002, e que a imposição de obrigação de recuperação ambiental nessas circunstâncias afrontaria os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, impondo ônus excessivo sem correspondente benefício ambiental. O recurso especial interposto pelo Ministério Público ao STJ sequer foi conhecido, mantendo-se integralmente o entendimento das instâncias ordinárias. Essa decisão ilumina uma questão que aflige milhares de produtores rurais brasileiros cujas propriedades passaram por supressão de vegetação antes do marco temporal de 22 de julho de 2008, data que o Código Florestal consagrou como divisor entre o regime sancionatório convencional e o regime de regularização ambiental.

O marco temporal de 22 de julho de 2008 e a lógica do Código Florestal

O artigo 59 da Lei 12.651/2012 instituiu o Programa de Regularização Ambiental (PRA) como instrumento destinado a permitir que proprietários e possuidores rurais regularizem situações consolidadas de supressão irregular de vegetação nativa. O § 4º desse dispositivo determina que, no período entre a publicação da lei e a implantação do PRA, o proprietário que aderir ao programa terá suspensas as sanções decorrentes de infrações cometidas antes de 22 de julho de 2008 relativas à supressão irregular em APP, Reserva Legal e áreas de uso restrito. A redação literal menciona essas três categorias, e uma leitura apressada poderia sugerir que o desmate em área de uso alternativo do solo — isto é, fora dessas categorias protegidas — estaria excluído do regime de regularização. Mas a interpretação sistemática conduz a conclusão diversa.

O Decreto 6.514/2008, que regulamenta as infrações administrativas ambientais, é revelador nesse ponto. Seu artigo 52 tipifica como infração “desmatar, a corte raso, florestas ou demais formações nativas, fora da reserva legal, sem autorização da autoridade competente”, cominando multa de R$ 1.000,00 por hectare. A própria existência desse tipo infracional confirma que o ordenamento reconhece a legitimidade da conversão de vegetação nativa em áreas de uso alternativo, condicionando-a apenas à obtenção de autorização prévia. Não se trata de conduta materialmente ilícita — a ilicitude é meramente formal, circunscrita à ausência de licença. E essa distinção é determinante para compreender o alcance das sanções e a possibilidade de sua suspensão.

Os artigos 50 e 51 do mesmo Decreto tratam, respectivamente, da destruição de vegetação em APP e do desmate irregular em Reserva Legal, condutas que envolvem supressão de vegetação em áreas com regime jurídico de proteção qualificada. A sistematização desses dispositivos revela uma gradação de gravidade: quem desmatou em APP ou Reserva Legal atingiu áreas que a lei considera intangíveis (ou de uso severamente restrito); quem desmatou em área de uso alternativo realizou atividade que a lei expressamente autoriza, desde que precedida de licença. Se o regime de regularização ambiental alcança as condutas mais graves — supressão em APP e Reserva Legal —, não pode excluir a conduta menos grave, sob pena de violação frontal ao princípio da isonomia e à lógica interna do sistema.

A irregularidade formal e o tratamento desproporcional

Considere-se o caso, bastante comum em Mato Grosso, de um produtor que mantém 85% de cobertura vegetal nativa em imóvel situado na Amazônia Legal, onde a lei exige 80% de Reserva Legal. Esse produtor suprimiu vegetação no excedente — os 15% de área passível de uso alternativo — sem a autorização prévia do órgão ambiental, antes de 2008. A conduta representou menor lesividade ambiental do que a do proprietário vizinho que desmatou dentro da Reserva Legal e reduziu sua cobertura vegetal abaixo do mínimo exigido. Seria contraditório que o segundo pudesse aderir ao PRA e suspender suas sanções enquanto o primeiro permanecesse sujeito à integralidade das penalidades administrativas e civis; a isonomia material exige que condutas de menor potencial lesivo recebam tratamento ao menos equivalente àquelas de maior gravidade.

O próprio Código Florestal reforça essa leitura ao dispor, em seu artigo 15, que a vegetação localizada na Reserva Legal pode ser objeto de exploração econômica mediante manejo sustentável previamente aprovado. Se até a vegetação situada na área de maior proteção relativa do imóvel rural pode ser explorada economicamente, com maior razão se admite a conversão da vegetação excedente localizada em área de uso alternativo — especialmente quando essa conversão ocorreu antes do marco temporal de 2008. A interpretação contrária criaria um incentivo perverso: o proprietário mais conservacionista, que manteve cobertura vegetal acima dos mínimos legais, seria penalizado mais severamente do que aquele que suprimiu vegetação de forma mais intensa em áreas protegidas. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), o sistema jurídico não pode dispensar tratamento desigual a situações essencialmente similares quando a diferença entre elas reside na menor — e não na maior — lesividade da conduta.

O que decidiu o Tribunal de Justiça de Mato Grosso

No caso julgado nos autos do processo n. 1000037-36.2019.8.11.0107, a perícia técnica e o relatório da SEMA-MT atestaram que a área objeto da ação civil pública era antropizada e utilizada para pastagem desde 2002, situando-se em zona de uso alternativo do solo. O acórdão firmou tese expressa no sentido de que “em área antropizada e passível de uso alternativo do solo, não se impõe a obrigação de recomposição ambiental por PRAD quando não verificado dano residual significativo”. Mais do que isso, consignou que “o uso irregular do fogo, em área de uso alternativo do solo, sem supressão de vegetação nativa ou afetação a zonas protegidas, não gera, por si só, dever de indenização por danos materiais, morais coletivos ou intercorrentes”.

A decisão é relevante por múltiplas razões. Em primeiro lugar, porque distingue com precisão a irregularidade formal (ausência de autorização) do dano ambiental efetivo, recusando-se a presumir que toda conduta irregular gere automaticamente um dano passível de reparação. Em segundo lugar, porque aplica os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade para afastar a imposição de PRAD em área cuja vocação econômica é reconhecida pelo ordenamento jurídico, evitando a imposição de ônus excessivo sem correspondente benefício ambiental. E em terceiro lugar, porque reconhece a relevância do conceito de área consolidada, alinhando-se à lógica que o Código Florestal estabeleceu ao fixar o marco temporal de 22 de julho de 2008. O recurso especial interposto pelo Ministério Público ao STJ não foi sequer conhecido, o que preservou integralmente a autoridade do acórdão estadual.

A vegetação excedente e o direito à conversão

Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “o novo Código Florestal, a Lei n. 12.651/12, afastou definitivamente essa dúvida ao permitir o cômputo das Áreas de Preservação Permanente desde que esse cálculo não implique em conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo”, e que “nas Áreas de Preservação Permanente, computadas ou não para a formação da Reserva Legal da propriedade, a nova ordem autoriza a continuidade de atividades agrossilvopastoris consolidadas até 22 de julho de 2008, obedecidos os limites e condições que o art. 61-A da referida Lei estabelece”. A passagem confirma que o legislador de 2012 operou uma escolha consciente ao proteger as situações consolidadas antes do marco temporal, reconhecendo que a realidade produtiva instalada nos imóveis rurais brasileiros não poderia ser simplesmente ignorada ou revertida por decreto.

Na mesma direção, conforme registrado em Lei Florestal (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), o artigo 67 da Lei 12.651/2012 estabelece que nos imóveis rurais que detinham, em 22 de julho de 2008, área de até quatro módulos fiscais e que possuam remanescente de vegetação nativa em percentuais inferiores ao previsto no artigo 12, a Reserva Legal será constituída com a área ocupada com a vegetação nativa existente naquela data, vedadas novas conversões. O STF, nas ADIs 4.901 e 4.902 e na ADC 42, reconheceu a constitucionalidade desse dispositivo, chancelando a opção legislativa de consolidar as situações de fato anteriores a 2008. Se o próprio Supremo Tribunal Federal validou a constitucionalidade de norma que reduz a exigência de Reserva Legal em imóveis que já haviam desmatado além dos percentuais mínimos, a lógica do sistema não comporta a imposição de sanções mais gravosas ao proprietário que desmatou menos — suprimindo apenas o excedente em área de uso alternativo.

A proporcionalidade como limite ao poder sancionador

A questão de fundo é de proporcionalidade. O poder sancionador do Estado em matéria ambiental não opera em vácuo normativo; submete-se aos mesmos balizamentos constitucionais que limitam toda manifestação do poder punitivo estatal. Quando um produtor rural suprimiu vegetação nativa em área que poderia legalmente ser convertida — mantendo intactas a APP e a Reserva Legal, ou até excedendo os percentuais mínimos de cobertura vegetal —, a irregularidade se esgota na dimensão formal. Exigir desse produtor a recomposição integral da vegetação suprimida equivaleria a negar-lhe o direito ao uso produtivo de área que o próprio Código Florestal destina ao uso alternativo do solo. A sanção, nesse cenário, não protege o meio ambiente (pois a área é legalmente conversível), mas pune retroativamente uma falha burocrática.

O acórdão do TJMT no processo n. 1000037-36.2019.8.11.0107 captou essa distinção com clareza ao afirmar que a imposição de obrigação de recuperação ambiental em área consolidada “afronta os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, impondo ônus excessivo sem correspondente benefício ambiental”. A formulação é precisa: a proporcionalidade exige que a restrição ao direito do particular seja apta a alcançar o fim pretendido (aptidão), que não haja meio menos gravoso disponível (necessidade) e que o benefício obtido justifique o sacrifício imposto (proporcionalidade em sentido estrito). Obrigar a recomposição de vegetação em área cuja conversão é legalmente autorizada não satisfaz nenhum desses requisitos, porque o fim pretendido — a proteção ambiental — já está assegurado pela manutenção das áreas efetivamente protegidas (APP e Reserva Legal).

O que o produtor rural deve fazer

O produtor que desmatou área de uso alternativo do solo antes de 22 de julho de 2008 sem autorização prévia precisa, antes de qualquer coisa, documentar a anterioridade da supressão e a localização da área convertida fora de APP e de Reserva Legal. Imagens de satélite históricas, laudos periciais e relatórios de órgãos estaduais (como o da SEMA-MT que foi determinante no caso aqui analisado) constituem o acervo probatório indispensável. A adesão ao Cadastro Ambiental Rural (CAR) é o passo formal obrigatório, seguida da inscrição no Programa de Regularização Ambiental quando disponível no respectivo estado; a adesão ao PRA suspende as sanções decorrentes das infrações anteriores ao marco temporal, nos termos do artigo 59, § 5º, do Código Florestal.

Quando a área suprimida se situa dentro dos percentuais legais de uso alternativo — portanto fora de APP, Reserva Legal e áreas de uso restrito —, a defesa administrativa e judicial deve enfatizar a natureza meramente formal da irregularidade e a ausência de dano ambiental efetivo, invocando o princípio da proporcionalidade e o precedente firmado pelo TJMT. A tese de que a imposição de PRAD em área consolidada e legalmente conversível configura ônus excessivo sem benefício ambiental correspondente encontra respaldo sólido na jurisprudência e na estrutura normativa do Código Florestal. Mas a prova técnica é o alicerce de tudo: sem demonstrar que a supressão ocorreu antes de 2008, que a área é de uso alternativo do solo e que os percentuais de proteção foram respeitados, o argumento jurídico perde sua base fática. A combinação entre documentação robusta e fundamentação adequada transforma o que parece uma situação de vulnerabilidade em posição juridicamente sólida.