Embargos ambientais em duplicidade violam princípio non b…

O problema da duplicidade de embargos ambientais

Quando o IBAMA embarga uma área rural já embargada pelo órgão estadual competente, surge uma contradição fundamental no sistema sancionador ambiental brasileiro. A mesma propriedade, o mesmo suposto ilícito, duas restrições idênticas aplicadas por entes federativos distintos. O produtor rural fica refém de uma sobreposição administrativa que a própria Lei Complementar 140/2011 deveria ter impedido.

A questão transcende o mero conflito de competências. Trata-se da aplicação do princípio non bis in idem no direito administrativo sancionador ambiental, tema que ganha contornos práticos quando analisamos como o Superior Tribunal de Justiça tem enfrentado essa matéria. O processo 50006095420214036138, julgado com fundamento no art. 932, VIII, do CPC, representa mais uma oportunidade perdida de pacificar essa questão tormentosa que aflige produtores rurais em todo o país.

A natureza sancionadora do embargo ambiental

Como tivemos a oportunidade de tratar em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (São Paulo: Thomson Reuters, 2025), ontologicamente não existe diferença entre ilícitos administrativos e penais. Ambos representam desobediência a mandamento legal, cuja consequência será uma sanção. O que os diferencia é apenas o regime jurídico aplicável e a autoridade que impõe a restrição. Essa premissa teórica é fundamental para compreender porque o embargo ambiental, ainda que rotulado como “medida cautelar”, possui natureza inequivocamente sancionadora.

O Direito Administrativo, quando no exercício do poder de polícia, especialmente na aplicação de sanções administrativas, aproxima-se do Direito Penal ao impor ao administrado a constrição ou restrição de algum bem da vida — seja o patrimônio, seja o direito de uso e gozo da propriedade. Não seria razoável, portanto, que princípios basilares do regime jurídico punitivo, como legalidade, tipicidade, irretroatividade, culpabilidade, presunção de inocência, non bis in idem e devido processo legal, aplicados ao longo da evolução do Direito Penal, ficassem resguardados apenas aos processos criminais.

Toda atividade punitiva do Estado — seja através de sanções penais impostas pelo Poder Judiciário, seja por meio de sanções administrativas aplicadas pela Administração Pública — deve compartilhar os mesmos princípios fundamentais. Ainda que no exercício de funções estatais distintas, com peculiaridades processuais próprias, não deixa de ser o mesmo Estado que aplica a sanção administrativa e a sanção penal. A diversidade de regime jurídico não autoriza ignorar as garantias dos particulares apenas porque é a Administração Pública, e não o Judiciário, que impõe a sanção.

O princípio non bis in idem no direito sancionador ambiental

O princípio do non bis in idem, decorrente do próprio princípio fundamental do Estado de Direito e pautado na proporcionalidade e razoabilidade, protege o particular que enfrenta o poder punitivo estatal tanto na seara jurisdicional quanto no âmbito administrativo. Esse princípio estabelece que ninguém poderá ser punido mais de uma vez pelo mesmo fato. Admitir aplicação simultânea de infrações administrativas sobre um único comportamento violaria frontalmente o princípio proibitivo de dupla valoração da mesma conduta.

Rafael Munhoz de Mello [VERIFICAR] sustenta que o princípio do non bis in idem impede a Administração Pública de impor segunda sanção administrativa a quem já sofreu punição pela prática da mesma conduta. Uma vez imposta a sanção administrativa, esgota-se a competência punitiva atribuída à Administração Pública, não sendo lícita a imposição de nova sanção pelo mesmo fato. Esse entendimento aplica-se também às situações em que existe mais de uma autoridade competente para aplicação da mesma sanção administrativa.

O legislador, ao criar a infração e a respectiva medida punitiva, pode outorgar a diferentes órgãos administrativos a competência para imposição da medida sancionadora. Contudo, não se pode admitir que todos os órgãos competentes apliquem, de modo cumulativo, restrições — ainda que cautelares — ou sanções previstas em lei. A sanção adequada e proporcional é aquela prevista na lei, e a lei não prevê duas sanções, mas apenas aquela que o legislador julgou proporcional para atender as finalidades preventivas. A sanção adequada pressupõe uma única aplicação para cada conduta transgressora, não diversas aplicações sobrepostas.

A regulamentação da LC 140/2011 e suas lacunas

A Lei Complementar 140/2011 representou avanço significativo ao estabelecer, em seu artigo 17, que o ente federativo competente para licenciar é também competente para fiscalizar. O § 2º do mesmo dispositivo cuidou expressamente de evitar bis in idem de medidas cautelares, dispondo que nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis.

O próprio legislador reconheceu que deve prevalecer a autuação e fiscalização do órgão competente para efetivar o licenciamento, já que possui melhores condições técnicas de avaliar o que constitui transgressão normativa no caso concreto. Houve, portanto, clara deferência ao ente licenciador. Essa opção legislativa não foi aleatória: reconhece que o órgão que acompanhou o processo de licenciamento possui conhecimento aprofundado das condicionantes, das peculiaridades locais e do histórico da atividade.

Como defendemos em nossa obra, o embargo ambiental, ainda que aplicado a título cautelar por diferentes entes federativos sobre a mesma área, configura inequívoco bis in idem. A duplicidade de embargos impõe restrições sobrepostas sobre idêntico objeto jurídico, violando a proporcionalidade que norteia o Direito Sancionador. A natureza jurídica da medida — seja classificada como cautelar ou sancionatória — não altera sua materialidade restritiva sobre o direito de propriedade, consubstanciada na impossibilidade de uso, gozo e fruição do bem.

Casos concretos de duplicidade de embargos

Mesmo com a regulamentação trazida pela LC 140/2011, subsistem problemas graves quando os conflitos de competência envolvem embargos ambientais. Tome-se como exemplo situações recorrentes: em razão de suposto desmatamento ilegal, o IBAMA aplica sanção de multa simples e embarga o local; dias depois, o mesmo IBAMA realiza nova autuação, aplicando novo embargo sobre o mesmo local, mas com equipe diferente, sem consultar os bancos de dados públicos; posteriormente, o ente estadual também embarga a área, sendo este o ente competente para o licenciamento da atividade rural. Qual embargo deve prevalecer?

Esses casos não são meras hipóteses acadêmicas. Produtores rurais em Mato Grosso enfrentam diariamente situações em que a mesma área encontra-se embargada simultaneamente por dois ou três órgãos ambientais diferentes. O resultado prático é devastador: impossibilidade de obtenção de crédito rural, bloqueio de matrículas, impedimento de comercialização da produção e, em casos extremos, inviabilização completa da atividade produtiva. O embargo, que deveria ser medida proporcional e temporária, transforma-se em confisco velado da propriedade.

O princípio non bis in idem transcende a mera vedação à dupla punição formal. Alcança qualquer duplicidade de medidas estatais que, dentro do mesmo regime jurídico, restrinjam o mesmo direito fundamental com idêntico fundamento e finalidade. Quando IBAMA e órgão estadual embargam a mesma área pelo mesmo suposto ilícito ambiental, há clara violação desse princípio fundamental do direito sancionador.

A posição do STJ e a necessidade de evolução jurisprudencial

O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do processo 50006095420214036138, ao aplicar a Súmula 568/STJ e negar provimento ao recurso especial com fundamento no art. 932, VIII, do CPC, perdeu oportunidade de enfrentar com profundidade a questão da duplicidade de embargos ambientais. A decisão, que conheceu parcialmente do recurso especial para negar-lhe provimento, não avançou na análise da violação ao princípio non bis in idem quando múltiplos órgãos ambientais aplicam embargos sobre a mesma área.

A jurisprudência do STJ precisa evoluir para reconhecer que a aplicação de múltiplos embargos sobre a mesma área configura bis in idem vedado pelo ordenamento jurídico. Não se trata apenas de conflito de competência administrativa, mas de violação a princípio fundamental do direito sancionador que protege o administrado contra o arbítrio estatal. O embargo duplo ou triplo sobre a mesma área não aumenta a proteção ambiental — apenas multiplica a burocracia e a insegurança jurídica.

A timidez jurisprudencial em reconhecer o bis in idem nos embargos ambientais contrasta com a clareza da LC 140/2011. Se o artigo 17 estabelece que quem licencia fiscaliza, e o § 2º determina comunicação imediata ao órgão competente para evitar duplicidade de medidas, por que os tribunais continuam validando embargos sobrepostos? A resposta passa por uma visão equivocada de que “quanto mais embargo, mais proteção ambiental” — falácia que ignora os princípios da proporcionalidade e da eficiência administrativa.

Estratégias práticas para enfrentar embargos em duplicidade

Diante de embargos ambientais aplicados em duplicidade, o produtor rural deve adotar estratégia jurídica assertiva. Primeiro, identificar com precisão qual ente federativo detém competência para licenciar a atividade, nos termos da LC 140/2011. Essa identificação é fundamental porque, conforme o artigo 17, o ente licenciador é o único legitimado para aplicar sanções administrativas, incluindo embargos.

Segundo, documentar minuciosamente a sequência temporal dos embargos, identificando datas, números de processo, fundamentação legal e órgão emissor de cada medida. Essa cronologia permitirá demonstrar objetivamente a ocorrência do bis in idem. Terceiro, protocolar representação administrativa no órgão incompetente, fundamentada no artigo 17 da LC 140/2011, requerendo a revogação do embargo aplicado sem competência legal.

Paralelamente, é essencial impetrar mandado de segurança contra o embargo aplicado pelo órgão incompetente. A via mandamental é adequada porque há direito líquido e certo de não ser duplamente sancionado pelo mesmo fato. O pedido liminar deve destacar o periculum in mora decorrente da manutenção de embargos sobrepostos, que inviabilizam o acesso a crédito rural e a comercialização da produção.

Na petição inicial, além da incompetência do órgão autuante, deve-se arguir violação ao princípio non bis in idem, demonstrando que a duplicidade de embargos sobre a mesma área configura excesso de poder e desvio de finalidade. A fundamentação deve enfatizar que o embargo econômico resultante da sobreposição de medidas não encontra amparo na proporcionalidade que deve nortear o direito administrativo sancionador.

A necessária reforma do sistema de fiscalização ambiental

A duplicidade de embargos ambientais revela falha estrutural no sistema de fiscalização ambiental brasileiro. Órgãos federais, estaduais e municipais atuam de forma descoordenada, sem comunicação efetiva, resultando em sobreposição de medidas restritivas. Essa desarticulação não apenas viola direitos fundamentais dos administrados, como também desperdiça recursos públicos escassos que poderiam ser direcionados para fiscalização de áreas verdadeiramente desprotegidas.

A solução passa necessariamente pela implementação efetiva do Sistema Nacional de Informações sobre Meio Ambiente (SINIMA), previsto na Lei 6.938/1981 mas até hoje não completamente operacional. Um banco de dados unificado, acessível a todos os órgãos ambientais, permitiria verificação imediata sobre a existência de embargos prévios, evitando duplicidades. Enquanto essa integração não ocorre, cabe ao Judiciário coibir os excessos, aplicando o princípio non bis in idem com o mesmo rigor dedicado ao direito penal.

O argumento de que embargos múltiplos aumentariam a proteção ambiental não resiste a análise técnica. Um embargo aplicado pelo órgão competente, com acompanhamento adequado de sua efetividade, protege o meio ambiente de forma mais eficiente que três embargos sobrepostos sem fiscalização posterior. A multiplicação burocrática de medidas restritivas apenas gera insegurança jurídica e resistência ao cumprimento das normas ambientais.

Embargo preciso, proporcional, temporário e reversível protege o meio ambiente. Embargo genérico, desproporcional, perpétuo e irreversível protege apenas a burocracia. A distinção é fundamental para compreender por que a duplicidade de embargos representa retrocesso na construção de um direito ambiental efetivo e constitucionalmente adequado.

Conclusão: o que fazer quando seu cliente enfrenta embargos sobrepostos

A duplicidade de embargos ambientais sobre a mesma área rural configura violação clara ao princípio non bis in idem e à sistemática de competências estabelecida pela LC 140/2011. Produtores rurais que enfrentam essa situação devem buscar imediatamente assessoria jurídica especializada para reverter os embargos aplicados por órgãos incompetentes.

A estratégia jurídica deve combinar medidas administrativas e judiciais. No âmbito administrativo, representações fundamentadas aos órgãos incompetentes, exigindo cumprimento do artigo 17 da LC 140/2011. No âmbito judicial, mandado de segurança com pedido liminar, demonstrando a ilegalidade da sobreposição de embargos e seus efeitos econômicos devastadores.

O Superior Tribunal de Justiça, embora ainda tímido no enfrentamento da questão, começa a sinalizar maior rigor na análise das competências ambientais. Cabe aos advogados construir argumentação sólida, baseada nos princípios do direito sancionador e na sistemática legal vigente, para que a jurisprudência evolua no sentido de coibir definitivamente a prática ilegal de embargos em duplicidade.

Produtores rurais não podem continuar reféns de uma burocracia ambiental descoordenada que aplica múltiplas punições pelo mesmo fato. O direito ao uso da propriedade rural, constitucionalmente garantido, deve ser harmonizado com a proteção ambiental através de medidas proporcionais e juridicamente adequadas — jamais através do confisco velado decorrente de embargos sobrepostos e perpétuos.