Sem culpa não há embargo: a virada da responsabilidade ambiental

A responsabilidade administrativa ambiental sempre prescindiu de culpa. Era um dos poucos consensos no direito ambiental brasileiro: bastava o nexo causal entre a conduta e o dano para que a multa fosse aplicada. Produtores rurais conheceram durante décadas o peso dessa presunção, arcando com sanções milionárias por eventos que não causaram ou não puderam evitar. Mas esse cenário mudou radicalmente quando o Superior Tribunal de Justiça decidiu, em 2019, que sem dolo ou culpa não há infração administrativa ambiental.

A revolução veio tarde para muitos. Milhares de autos de infração já haviam sido lavrados sob a égide da responsabilidade objetiva, criando um passivo administrativo e judicial que ainda hoje assombra o setor produtivo. O que poucos perceberam é que essa mudança jurisprudencial não apenas alterou o futuro das autuações ambientais — ela retroagiu para questionar a validade de sanções já aplicadas, incluindo embargos que perduram há anos sem que o autuado tenha agido com dolo ou sequer negligência.

O paradigma da responsabilidade subjetiva no STJ

O Tribunal Regional Federal da 4ª Região, ao julgar o processo n. 50015487620174047001, estabeleceu com clareza meridiana a distinção fundamental que orienta toda a matéria: “A responsabilidade pelo dano ambiental, na seara cível, é de natureza objetiva (teoria do risco integral), solidária (obrigação propter rem) e ilimitada, sendo regida pelos princípios poluidor-pagador, da reparação integral, da prioridade da reparação in natura e do favor debilis. Não obstante, a responsabilidade administrativa que enseja a imposição de sanção ao infrator (e não a obrigação de recuperação ambiental) – objeto da lide (auto de infração) – é de cunho subjetivo, não prescindindo da aferição da autoria da degradação ambiental e (in)existência de culpa ou dolo.”

Esta decisão consolida o entendimento que vinha sendo construído no Superior Tribunal de Justiça desde 2019, quando a Primeira Seção pacificou definitivamente a questão. A mudança não foi trivial: representou o abandono de décadas de prática administrativa que dispensava a análise do elemento subjetivo para aplicação de multas e embargos. O tribunal reconheceu que sancionar administrativamente sem perquirir dolo ou culpa viola princípios basilares do direito sancionador, aproximando indevidamente a esfera administrativa da responsabilidade civil objetiva.

A confusão entre responsabilidade civil e administrativa prejudicou gerações de produtores rurais. Como observa Gilberto Passos de Freitas em Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores — Direito Ambiental, Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), “A teoria subjetiva, ou da culpa, é a teoria clássica, pressupõe a culpa como fundamento da responsabilidade, o Código Civil brasileiro filiou-se à essa teoria, no que diz o art. 186, que exige o dolo e a culpa como fundamentos da responsabilidade.” Essa lição fundamental, embora voltada originalmente ao direito civil, aplica-se com ainda maior razão ao direito administrativo sancionador. Enquanto a obrigação de reparar o dano ambiental independe de culpa — seguindo a teoria do risco integral —, a aplicação de sanções administrativas exige necessariamente a demonstração do elemento subjetivo. Sem dolo ou culpa comprovados nos autos do processo administrativo, a sanção é nula. E isso inclui o embargo, medida que restringe direitos fundamentais e não pode subsistir sem lastro na conduta culpável do administrado.

A evolução normativa do elemento subjetivo

O Decreto 3.179/1999, revogado, silenciava sobre o elemento subjetivo nas infrações administrativas. Dispunha apenas que “independentemente de existência de culpa, é o infrator obrigado à reparação do dano causado ao meio ambiente, afetado por sua atividade”. Essa redação ambígua permitiu que a administração ambiental confundisse reparação com sanção, aplicando multas e embargos como se fossem meras consequências automáticas do dano.

O Decreto 6.514/2008 trouxe evolução tímida mas significativa. Previu expressamente a exigência de negligência ou dolo em hipóteses específicas do artigo 72 da Lei 9.605/1998, mantendo para as demais situações apenas a regra de que “o infrator responde pela reparação do dano ambiental independentemente de culpa”. A redação ainda imperfeita permitiu interpretações divergentes, mas já sinalizava o reconhecimento de que sanção administrativa não se confunde com obrigação de reparar.

A literatura especializada há muito sustentava essa distinção. Nas palavras de Arnoldo Wald, citado em Fundamentos da Responsabilidade Socioambiental das Instituições Financeiras (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2020), “A leitura da disposição (art. 70 da Lei nº 9.605/98), combinada com todos os preceitos inerentes à responsabilização administrativa do infrator de normas legais, não pode deixar de perquirir o elemento subjetivo, devendo decorrer, necessariamente, da culpa ou dolo do agente causador do dano”. A doutrina administrativista reconhece que toda sanção pressupõe culpabilidade, elemento intrínseco ao conceito de ilícito. Não há infração sem violação voluntária da norma, seja por ação dolosa, seja por descumprimento negligente do dever de cuidado. A responsabilidade objetiva encontra lugar na reparação civil, jamais no direito administrativo sancionador, que compartilha com o direito penal os princípios garantistas da culpabilidade e da presunção de inocência.

As modalidades do elemento subjetivo ambiental

O dolo ambiental configura-se quando o agente tem consciência da ilicitude e vontade de realizar a conduta proibida. É o desmatamento realizado com pleno conhecimento da ausência de autorização, o lançamento deliberado de poluentes sabendo-se dos limites legais, a intervenção em área de preservação permanente com ciência da restrição. O dolo direto manifesta-se na vontade consciente de violar a norma; o dolo eventual, na assunção do risco de produzir o resultado quando se deveria abster da conduta.

A culpa, mais comum nas infrações ambientais rurais, decorre da violação do dever objetivo de cuidado. Manifesta-se pela negligência (omissão dos cuidados devidos), imprudência (ação sem as cautelas necessárias) ou imperícia (falta de aptidão técnica para a atividade). O produtor rural que desmata por erro de demarcação age com culpa; aquele que permite queimada controlada escapar de seus limites por falta de aceiros adequados também. Mas aquele atingido por evento natural imprevisível, como enchente extraordinária que rompe barragem bem construída e mantida, não age com culpa nem dolo.

A distinção é fundamental para o embargo. Sendo medida que restringe drasticamente o uso da propriedade, não pode subsistir sem demonstração clara do elemento subjetivo. O auto de infração que fundamenta o embargo deve descrever não apenas a conduta e o dano, mas também os elementos que caracterizam o dolo ou a culpa do autuado. A mera constatação de dano ambiental, por mais grave que seja, não autoriza o embargo se ausente a culpabilidade.

O ônus probatório do elemento subjetivo

Questão tormentosa diz respeito a quem incumbe provar o dolo ou a culpa nas infrações ambientais. A Súmula 618 do STJ estabelece que “a inversão do ônus da prova aplica-se às ações de degradação ambiental”, mas sua aplicação à esfera administrativa sancionadora é controversa. O processo n. 50015487620174047001 trouxe importante esclarecimento: mesmo com a inversão do ônus quanto ao dano ambiental, a ausência de culpa do empreendedor pode ser demonstrada, impedindo a aplicação da sanção.

No caso concreto julgado, a empresa comprovou ter adotado todas as medidas técnicas cabíveis e respondido com presteza ao acidente causado por forças naturais extraordinárias. O tribunal reconheceu que “não se afigura razoável sancionar a empresa por dano ambiental ocasionado por força maior (intensas chuvas), do qual resultou vazamento de óleo diesel”, principalmente quando “restou sobejamente demonstrado ter havido rapidez no atendimento após o acidente”.

Essa decisão estabelece parâmetro importante: o autuado pode demonstrar a ausência de culpa mesmo quando há dano ambiental comprovado. A inversão do ônus da prova não cria presunção absoluta de culpabilidade. O administrado que comprova ter agido com todas as cautelas exigíveis, sendo surpreendido por evento imprevisível ou inevitável, não pode ser sancionado administrativamente. O embargo lavrado nessas circunstâncias é nulo por ausência de elemento essencial à caracterização da infração.

Excludentes de culpabilidade no direito ambiental sancionador

A teoria do direito administrativo sancionador reconhece diversas excludentes de culpabilidade aplicáveis às infrações ambientais. O caso fortuito e a força maior, quando devidamente comprovados, afastam o elemento subjetivo e impedem a aplicação válida da sanção. Eventos naturais extraordinários, como enchentes centenárias, vendavais atípicos ou secas extremas, podem romper o nexo de culpabilidade mesmo quando causam danos ambientais.

O erro também pode excluir a culpabilidade, especialmente o erro sobre a ilicitude do fato. O produtor rural que intervém em área de preservação permanente baseado em laudo técnico equivocado, acreditando legitimamente na regularidade da conduta, não age com dolo nem culpa punível. O erro deve ser escusável — aquele em que incorreria o homem médio diligente nas mesmas circunstâncias.

O estado de necessidade ambiental, embora não expressamente previsto na legislação administrativa, deriva dos princípios gerais do direito sancionador. A queimada emergencial para evitar propagação de incêndio maior, a abertura de aceiro sem autorização para proteger benfeitorias ou vidas, a intervenção em APP para obra emergencial de contenção — são condutas que, embora típicas, não são culpáveis quando proporcionais ao perigo a ser evitado.

A distinção entre responsabilidade civil e administrativa revela-se fundamental nesses casos. O dano ambiental causado deve ser reparado objetivamente, mas a sanção administrativa — incluindo o embargo — não pode ser aplicada quando ausente a culpabilidade. Um embargo mantido nessas circunstâncias viola o princípio da culpabilidade e deve ser anulado judicial ou administrativamente.

Consequências práticas da exigência do elemento subjetivo

A consolidação da responsabilidade subjetiva na esfera administrativa ambiental produz efeitos imediatos e mediatos de grande relevância. Para os autos de infração lavrados após 2019, a administração ambiental deve necessariamente descrever e comprovar o dolo ou a culpa do autuado. A mera descrição da conduta e do dano, sem demonstração do elemento subjetivo, torna o auto nulo por vício insanável.

Para sanções aplicadas antes da pacificação jurisprudencial, abre-se caminho para revisão administrativa ou anulação judicial. Embargos mantidos há anos sem demonstração de culpabilidade podem ser questionados com base na evolução jurisprudencial. Não se trata de retroação de entendimento mais benéfico — a exigência de culpabilidade sempre decorreu dos princípios constitucionais do direito sancionador —, mas de reconhecimento de nulidade preexistente.

A mudança impacta também a estratégia de defesa administrativa e judicial. Não basta mais contestar a tipicidade da conduta ou a ocorrência do dano. A demonstração da ausência de dolo ou culpa tornou-se linha de defesa principal, capaz de afastar a sanção mesmo quando presentes os demais elementos da infração. Laudos técnicos que comprovem a adoção de todas as medidas preventivas, registros de manutenção de equipamentos, evidências de capacitação de funcionários — tudo isso ganha relevância decisiva na caracterização da diligência do administrado.

O elemento subjetivo diferencia-se também conforme a natureza da obrigação violada. Nas normas que impõem deveres de abstenção (não desmatar, não poluir), a culpa se caracteriza mais facilmente pela simples realização da conduta vedada. Já nas normas que estabelecem deveres positivos (manter aceiros, realizar manutenção preventiva), a culpa exige demonstração de que o administrado conhecia a obrigação e tinha condições de cumpri-la.

O futuro da responsabilidade administrativa ambiental

A exigência do elemento subjetivo não enfraquece a proteção ambiental, mas a qualifica. Sanções aplicadas sem culpabilidade geram revolta e questionamento judicial, comprometendo a efetividade do sistema. Sanções fundamentadas em conduta dolosa ou culposa, com devido processo legal e contraditório sobre o elemento subjetivo, ganham legitimidade e força persuasiva. O infrator consciente não pode mais se escudar na alegação de responsabilidade objetiva desproporcional.

Para os órgãos ambientais, a mudança exige aprimoramento técnico e procedimental. A lavratura de autos de infração demanda maior cuidado na descrição dos elementos subjetivos, com indicação precisa das circunstâncias que caracterizam dolo ou culpa. A instrução processual deve contemplar a produção de provas sobre a culpabilidade, superando a prática de processos sumários baseados apenas na constatação material do dano.

A advocacia ambiental, por sua vez, encontra novo campo de atuação na demonstração da ausência de culpabilidade. Documentar previamente todas as medidas preventivas adotadas, manter registros de treinamentos e manutenções, elaborar protocolos de contingência — essas práticas, antes recomendáveis, tornaram-se essenciais para afastar eventual responsabilização administrativa. A compliance ambiental evolui da mera conformidade formal para a demonstração substancial de diligência.

O produtor rural que pretenda anular embargo deve examinar cuidadosamente o auto de infração que o fundamenta. Se ausente a descrição do elemento subjetivo, ou se as circunstâncias demonstram ausência de culpa (evento natural, erro escusável, estado de necessidade), há fundamento sólido para buscar a anulação. Embargos antigos, lavrados sob a égide da responsabilidade objetiva, são especialmente vulneráveis a esse questionamento.

Como sustentamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (2025), a imposição de embargo sem demonstração de culpabilidade viola princípios constitucionais basilares. A propriedade rural embargada sem culpa do proprietário sofre restrição desproporcional, comprometendo sua função social sem justificativa jurídica válida. A anulação desses embargos não é apenas possível — é imperativo de justiça e legalidade.

A responsabilidade subjetiva na esfera administrativa ambiental veio para ficar. Representa evolução necessária do direito sancionador, alinhando a prática administrativa aos princípios constitucionais e à melhor doutrina. Para o produtor rural, significa nova era de segurança jurídica: sanções ambientais continuarão existindo, mas apenas para quem efetivamente agiu com dolo ou culpa. Para quem age com diligência e boa-fé, o fantasma da responsabilidade objetiva administrativa finalmente foi exorcizado.

Leia também: Para entender todos os mecanismos de defesa disponíveis e como funciona o embargo ambiental na prática, consulte o guia completo sobre embargo ambiental — natureza jurídica, tipos, consulta e como pedir o levantamento.