Quando o órgão municipal pode aplicar multa ambiental em atividade licenciada pelo estado?

Quando o órgão municipal pode aplicar multa ambiental em atividade licenciada pelo estado?

A competência municipal para fiscalizar e sancionar atividades licenciadas por órgãos estaduais gera controvérsias práticas que a Lei Complementar 140/2011 deveria ter pacificado. O artigo 17 da norma estabelece que o órgão responsável pelo licenciamento é competente para lavrar auto de infração. Mesmo assim, municípios continuam aplicando multas em atividades com licença estadual válida, invocando o parágrafo 3º do mesmo dispositivo. O Superior Tribunal de Justiça tem reconhecido essa possibilidade em situações específicas, mas a linha entre fiscalização legítima e invasão de competência permanece tênue.

A decisão proferida pela 1ª Câmara do Tribunal de Justiça da Bahia no processo 80000770920178050050 ilustra essa complexidade. O tribunal manteve auto de infração municipal por supressão de vegetação, mesmo em atividade sujeita a licenciamento estadual. A fundamentação apoiou-se na interpretação de que o artigo 17, §3º, da LC 140/2011, combinado com o artigo 23 da Constituição Federal, autoriza a atuação supletiva municipal. Essa interpretação, embora juridicamente possível, contraria a lógica sistêmica da lei complementar e amplia a insegurança jurídica dos empreendedores rurais.

O sistema de competências da LC 140/2011 e suas contradições internas

Como tivemos a oportunidade de tratar em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a LC 140/2011 surgiu para resolver um problema crônico: a sobreposição de fiscalizações e sanções ambientais. Antes de sua edição, embora a Resolução CONAMA 237/97 delimitasse os entes responsáveis pelo licenciamento, não havia definição sobre competências fiscalizatórias e sancionatórias. Produtores rurais recebiam ordens contraditórias e eram sancionados múltiplas vezes pelo mesmo fato. A intervenção judicial era constante, com decisões díspares baseadas ora na abrangência do impacto, ora na localização do empreendimento, ora no interesse predominante.

A lei complementar estabeleceu um princípio aparentemente claro: quem licencia, fiscaliza e sanciona. O artigo 17, caput, determina que “compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada”. A redação não deixa margem para ambiguidades – a competência sancionatória segue a competência licenciatória.

Ocorre que o parágrafo 3º do mesmo artigo introduz uma aparente exceção: “O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização”. A redação confusa desse dispositivo tem gerado interpretações divergentes sobre os limites da fiscalização comum.

A interpretação jurisprudencial expansiva e seus riscos

A decisão do TJ/BA representa uma corrente jurisprudencial que interpreta amplamente o poder fiscalizatório municipal. Ao manter a autuação municipal por supressão de vegetação em área sujeita a licenciamento estadual, o tribunal validou o que denominamos “sobreposição de atuação entre os entes federativos” em nossa obra pela Thomson Reuters. Essa interpretação ignora que a própria LC 140/2011 teve como finalidade “evitar conflitos de atribuição e garantir uma atuação administrativa eficiente e a uniformidade da política ambiental”.

O problema dessa interpretação expansiva transcende a discussão teórica sobre competências. Na prática, permite que órgãos municipais, muitas vezes sem estrutura técnica adequada, apliquem sanções baseadas em critérios distintos daqueles adotados pelo órgão licenciador. Um empreendimento rural pode estar em plena conformidade com as condicionantes de sua licença estadual e ainda assim ser multado pelo município por suposto descumprimento de normas locais mais restritivas. Configura-se verdadeiro bis in idem administrativo, com o agravante de que o particular fica sujeito a exigências contraditórias.

A jurisprudência que admite essa sobreposição ignora outro aspecto fundamental: o sistema cooperativo estabelecido pela LC 140/2011. Conforme sustentamos na obra, “no sistema cooperativo da LC 140/2011, a discordância técnica entre entes federativos não autoriza a aplicação de sanções concorrentes. O procedimento adequado, nessas hipóteses, é a comunicação formal ao órgão licenciador e, em caso de inércia ou erro evidente, o acionamento do Poder Judiciário”. Essa orientação preserva tanto a segurança jurídica quanto a efetividade da proteção ambiental.

Os limites constitucionais da fiscalização comum

A competência comum prevista no artigo 23, incisos VI e VII, da Constituição Federal não pode ser interpretada como carta branca para atuação descoordenada dos entes federativos. O parágrafo único do mesmo artigo determina que lei complementar fixará normas para a cooperação, o que foi feito justamente pela LC 140/2011. Interpretar o artigo 17, §3º, como autorização para que qualquer ente aplique sanções independentemente da competência licenciatória equivale a negar vigência ao próprio caput do dispositivo.

A distinção entre fiscalização e sanção é fundamental nesse contexto. O poder-dever de fiscalizar, inerente à competência comum, não se confunde com o poder de sancionar. Todos os entes podem e devem fiscalizar atividades potencialmente poluidoras em seus territórios. Detectada irregularidade em empreendimento licenciado por outro ente, o procedimento correto é a comunicação formal ao órgão licenciador competente. Apenas em situações de risco iminente ou dano em curso justifica-se a adoção de medidas imediatas, conforme prevê o artigo 17, §2º, da LC 140/2011.

A fiscalização municipal de atividade licenciada pelo estado deve limitar-se à verificação do cumprimento das normas ambientais gerais e das condicionantes da licença. Constatada divergência técnica ou descumprimento, o município deve oficiar o órgão estadual responsável. Aplicar sanção diretamente viola o sistema de repartição de competências e cria o cenário de insegurança jurídica que a LC 140/2011 buscou eliminar. Antes da lei complementar, como registramos na obra, era comum encontrar “propriedades rurais com embargos sobrepostos, impostos por diferentes órgãos, cada qual adotando seus próprios requisitos e procedimentos”.

Estratégias de defesa contra autuações municipais em atividades licenciadas pelo estado

Diante de auto de infração municipal em atividade regularmente licenciada pelo órgão estadual, a defesa administrativa deve explorar a violação ao artigo 17, caput, da LC 140/2011. O primeiro passo é demonstrar documentalmente que o empreendimento possui licença válida emitida pelo órgão estadual competente. Em seguida, argumentar que a competência sancionatória acompanha a competência licenciatória, conforme estabelece expressamente a lei complementar.

É fundamental distinguir as hipóteses em que o município pode atuar. Se a infração refere-se a aspecto não abrangido pelo licenciamento estadual – por exemplo, poluição sonora em área urbana ou descumprimento de norma edilícia local – a competência municipal pode ser legítima. Contudo, se a autuação versa sobre o mesmo objeto do licenciamento estadual (supressão de vegetação autorizada, uso de recursos hídricos licenciado, emissões atmosféricas dentro dos padrões), configura-se usurpação de competência.

A via judicial muitas vezes torna-se necessária quando a administração municipal insiste na manutenção de sanções ilegítimas. A ação anulatória deve demonstrar não apenas a existência de licença válida, mas também que o município extrapolou sua competência fiscalizatória ao aplicar sanção por fato já objeto de análise e autorização pelo órgão estadual. O precedente do TJ/BA, embora desfavorável, não vincula outros tribunais e pode ser distinguido conforme as peculiaridades do caso concreto.

Preventivamente, empreendedores rurais devem manter diálogo institucional com órgãos municipais, apresentando regularmente as licenças estaduais vigentes e suas condicionantes. Essa transparência dificulta autuações arbitrárias e demonstra boa-fé no cumprimento das normas ambientais. Em caso de notificação ou fiscalização municipal, é recomendável protocolar imediatamente cópia da documentação que comprove a regularidade perante o órgão estadual.

O custo econômico da sobreposição de competências

A multiplicidade de autuações pelo mesmo fato gera prejuízos que transcendem o valor das multas. Como sustentamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais, “a aplicação de sanções pecuniárias por dois ou três entes sobre o mesmo fato contribui para a insegurança jurídica do administrado, seja pelo viés econômico – quando cada ente busca arrecadar –, seja pelo viés protecionista ou legalista”. Produtores rurais são obrigados a contratar defesas especializadas em múltiplas esferas, arcando com custos processuais que poderiam ser direcionados a investimentos produtivos.

O embargo aplicado por órgão incompetente é especialmente danoso. Mesmo quando posteriormente anulado, o período de paralisação das atividades gera prejuízos irreparáveis. Contratos são descumpridos, financiamentos entram em inadimplência, trabalhadores são dispensados. O “embargo econômico”, nos termos utilizados pelo autor, estende seus efeitos para além da área embargada, comprometendo a viabilidade de todo o empreendimento. A reversão judicial desses danos raramente é integral, permanecendo o produtor com os prejuízos da atuação administrativa ilegal.

A racionalização das competências não é apenas questão jurídica, mas econômica. Recursos públicos são desperdiçados em fiscalizações sobrepostas e processos administrativos paralelos. O próprio meio ambiente perde, pois a energia institucional gasta em disputas de competência poderia ser direcionada à fiscalização de atividades verdadeiramente irregulares. A nosso ver, “embargo preciso, proporcional, temporário e reversível protege o meio ambiente. Embargo genérico, desproporcional, perpétuo e irreversível protege apenas a burocracia”.

Propostas para harmonização do sistema

A solução definitiva para os conflitos de competência exige revisão legislativa ou uniformização jurisprudencial. Enquanto isso não ocorre, medidas práticas podem minimizar os problemas. Órgãos ambientais de diferentes esferas devem estabelecer protocolos de comunicação e cooperação, evitando atuações sobrepostas. Convênios podem delimitar com precisão as atribuições de cada ente em situações específicas, respeitando a regra geral do artigo 17 da LC 140/2011.

O Poder Judiciário tem papel fundamental na correção de desvios. Tribunais devem interpretar restritivamente as exceções à competência do órgão licenciador, evitando decisões que estimulem a multiplicação de autuações. A segurança jurídica e a eficiência administrativa devem prevalecer sobre interpretações que ampliem indefinidamente o poder sancionador de entes não responsáveis pelo licenciamento. O princípio da legalidade estrita em matéria sancionadora impõe que a competência para punir seja claramente estabelecida em lei, não podendo ser presumida ou ampliada por interpretação extensiva.

Para produtores rurais, a estratégia mais eficaz combina prevenção e reação qualificada. Manter documentação completa e atualizada do licenciamento, cumprir rigorosamente as condicionantes, estabelecer canais de diálogo com todos os órgãos ambientais atuantes na região. Quando a autuação irregular ocorrer, a defesa deve ser técnica e fundamentada na hierarquia normativa: a LC 140/2011 prevalece sobre interpretações administrativas locais que contrariem seu sistema de repartição de competências. A assessoria jurídica especializada torna-se indispensável para navegar nesse complexo sistema de competências sobrepostas.

O caso julgado pelo TJ/BA serve como alerta: mesmo com legislação clara, órgãos administrativos e alguns tribunais ainda resistem à aplicação do artigo 17 da LC 140/2011. Produtores devem estar preparados para longos embates administrativos e judiciais. A documentação preventiva, o cumprimento das normas e a defesa técnica qualificada são as ferramentas disponíveis enquanto o sistema não se harmoniza. O custo dessa preparação é investimento necessário diante dos prejuízos potenciais de embargos e multas aplicados por órgãos incompetentes.

Conclusão prática para o produtor rural

Recebeu notificação ou auto de infração municipal por fato já licenciado pelo estado? Primeiro, verifique se a autuação refere-se exatamente ao objeto do licenciamento estadual. Se positivo, a defesa administrativa deve invocar imediatamente o artigo 17, caput, da LC 140/2011, anexando cópia da licença vigente e demonstrando que o município não detém competência para sancionar atividade licenciada pelo estado.

Não espere o término do processo administrativo se há risco de embargo ou interdição. A tutela judicial preventiva pode evitar a paralisação das atividades e prejuízos irreversíveis. O mandado de segurança preventivo, com pedido liminar, é instrumento adequado quando há justo receio de aplicação iminente de sanção por órgão incompetente.

Mantenha registro de todas as comunicações com órgãos ambientais. Protocolos de entrega de documentos, atas de reunião, notificações recebidas – tudo pode ser relevante na demonstração de boa-fé e cumprimento das normas. A organização documental é primeira linha de defesa contra autuações arbitrárias.

Por fim, não aceite passivamente a sobreposição de competências como fatalidade. A LC 140/2011 existe justamente para evitar esse tipo de situação. Exija seu cumprimento administrativamente e, se necessário, judicialmente. O custo da omissão é sempre maior que o investimento em defesa técnica adequada. A multiplicação de embargos e multas por diferentes órgãos não é manifestação de rigor ambiental, mas de desorganização administrativa que prejudica tanto o meio ambiente quanto o desenvolvimento econômico sustentável.