Tema 1329 do STJ e a intimação por edital em processos ambientais

Quando o Estado pune sem avisar: o problema da intimação por edital

Um produtor rural de Mato Grosso do Sul recebe um auto de infração do IBAMA. Apresenta defesa administrativa, acompanha o processo, constitui advogado. Meses depois, sem que qualquer correspondência chegue à sua propriedade ou ao endereço do patrono, o órgão ambiental publica um edital numa página obscura de seu sítio eletrônico, abre prazo de dez dias para alegações finais e, transcorrido o lapso sem manifestação, julga o processo e aplica a multa. O produtor só descobre que foi condenado quando a inscrição em dívida ativa já compromete seu crédito rural. A situação não é hipotética; é o padrão que se repetiu em milhares de processos administrativos ambientais no Brasil e que, agora, o Superior Tribunal de Justiça enfrenta de maneira estruturada por meio do Tema 1329.

O regime originário do Decreto 6.514/08 e a armadilha do edital

A redação inicial do art. 122 do Decreto 6.514/08 e seus parágrafos previa a notificação em “sede administrativa” como método padrão para cientificar o autuado de que o processo seguiria a julgamento, conferindo-lhe prazo de dez dias para se manifestar. Com a revogação dos §§ 1º e 2º e a inserção de um parágrafo único, o decreto passou a admitir, além da afixação do edital na sede administrativa, a publicação na rede mundial de computadores. Na prática, isso significava que o administrado — muitas vezes um produtor rural sediado a centenas de quilômetros de qualquer superintendência do IBAMA — precisava monitorar periodicamente o sítio eletrônico do órgão para verificar se seu nome constava de alguma listagem aleatória de processos em fase de alegações finais. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “o devido processo legal e a Lei 9.784/99 somente validam a intimação por edital diante de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido (Lei 9.784/99, art. 26, § 4º)” e “a intimação para apresentar alegações finais deve ocorrer respeitando as balizas presentes no artigo 26 da Lei do processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal”. O registro é preciso: o art. 26, § 3º, da Lei 9.784/99 estabelece que a intimação deve se dar por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou qualquer outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado; a modalidade editalícia é residual, reservada a hipóteses em que o destinatário é desconhecido ou tem domicílio indefinido (§ 4º do mesmo artigo).

O sistema criado pelo parágrafo único do art. 122 — na redação anterior ao Decreto 9.760/2019 — invertia essa lógica. Transformava a exceção em regra, impondo ao administrado o ônus de consultar, com periodicidade inferior a dez dias, páginas eletrônicas que não possuíam sequer periodicidade predefinida de publicação. A própria Advocacia-Geral da União, por meio da Coordenação-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos da PGF, reconheceu a impropriedade dessa prática. E o legislador regulamentar corrigiu o equívoco: o Decreto 9.760/2019 alterou o parágrafo único do art. 122, passando a exigir que “a autoridade julgadora notificará o autuado por via postal com aviso de recebimento ou por outro meio válido que assegure a certeza de sua ciência, para fins de apresentação de alegações finais”. A correção normativa, porém, não resolveu a situação dos milhares de processos julgados sob o regime anterior, nos quais a intimação por edital foi o único meio empregado — ainda que o autuado tivesse endereço certo e estivesse representado por advogado nos autos.

O Tema 1329 do STJ e a dimensão nacional da controvérsia

A multiplicação de demandas judiciais questionando a validade dessas intimações levou o STJ a afetar os Recursos Especiais 2.154.295/RS e 2.163.058/SC como representativos de controvérsia, delimitando a seguinte questão jurídica: “Definir se, no processo administrativo para imposição de sanções por infração ao meio ambiente, regulado pelo Decreto 6.514/2008, é válida a intimação por edital para a apresentação de alegações finais, mesmo nos casos em que o autuado possui endereço certo e conhecido pela Administração”. A afetação sob o rito dos recursos repetitivos confere ao julgamento eficácia vinculante, o que significa que a tese firmada orientará todos os tribunais do país — e, mais relevante para o produtor rural, poderá servir de fundamento direto para a anulação de processos administrativos já encerrados em que a intimação se deu exclusivamente por edital.

A relevância institucional da questão é reforçada pela posição adotada pelo Ministério Público Federal nos recursos representativos. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo desprovimento dos recursos especiais do ICMBio, reconhecendo que a intimação por edital em processo administrativo “constitui medida residual, já que pressupõe a frustração da realização da cientificação do infrator por meio eletrônico ou pelo correio”. O posicionamento do parquet federal é particularmente significativo porque afasta qualquer leitura de que a anulação dessas intimações representaria condescendência com infrações ambientais; trata-se, antes, de exigir que o poder punitivo do Estado observe os limites procedimentais que o legitimam.

A decisão do TRF3 e a tensão entre legalidade e prejuízo

A Apelação Cível 0000462-18.2016.4.03.6000, julgada pelo Tribunal Regional Federal da 3ª Região, ilustra uma das vertentes do debate. No caso, o IBAMA havia intimado o autuado por edital para apresentação de alegações finais, com base na redação então vigente do art. 122, parágrafo único, do Decreto 6.514/08. O TRF3 deu provimento à apelação do IBAMA, entendendo que o decreto específico prevaleceria sobre a Lei 9.784/99 em razão do caráter subsidiário desta (art. 69) e que, concretamente, o autuado tivera oportunidade posterior de se manifestar após a anulação da primeira decisão administrativa e a abertura de novo prazo. O tribunal consignou que “a intimação via edital para oferecimento de alegações finais, quando se trata de processo administrativo, por si só não enseja a nulidade do procedimento, devendo haver a demonstração do prejuízo sofrido”.

A decisão merece análise cuidadosa porque revela o argumento central que os órgãos ambientais têm mobilizado para defender a validade da intimação editalícia: a tese do prejuízo concreto, segundo a qual a nulidade processual exigiria demonstração de que o vício efetivamente impediu o exercício da defesa. Ocorre que essa leitura, embora apoiada em precedentes isolados, enfrenta objeções consistentes. A primeira é de natureza lógica: como demonstrar o prejuízo causado por uma intimação que, por definição, não chegou ao conhecimento do destinatário? O autuado que não soube da abertura de prazo para alegações finais não pôde, evidentemente, produzir a manifestação que lhe foi negada — e a extensão do prejuízo decorrente dessa omissão só seria mensurável se ele tivesse tido a oportunidade de se manifestar, o que é uma contradição em termos. A segunda objeção é normativa: o art. 26, § 4º, da Lei 9.784/99 não condiciona a invalidade da intimação editalícia à demonstração de prejuízo; estabelece, objetivamente, que a intimação por edital só é cabível quando o destinatário é desconhecido ou tem domicílio indefinido. Trata-se de requisito de validade do ato, não de presunção relativa superável por ausência de prejuízo.

A intimação editalícia à luz do direito punitivo e do contraditório

O processo administrativo sancionador ambiental é, por natureza, uma manifestação do poder punitivo estatal. E o direito punitivo — seja penal, seja administrativo — impõe ao Estado o ônus de assegurar que o acusado tome efetiva ciência dos atos processuais que podem restringir seus direitos. Não se trata de formalismo estéril, mas de garantia estruturante: sem ciência real, não há contraditório; sem contraditório, não há processo justo; sem processo justo, a sanção é ilegítima. Como observa Ingo Wolfgang Sarlet em Curso de Direito Climático (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2023), ao tratar da regulação administrativa ambiental pelo Decreto 6.514/08, “o autuado tem direito ao recurso administrativo, afigurando-se inconstitucional subordinar seu exercício a depósito prévio ou a caução”. Se subordinar o recurso a depósito é inconstitucional porque cria obstáculo ao exercício da defesa, com maior razão o é intimar por edital quem tem endereço certo — a barreira, nesse caso, não é financeira, mas informacional, e igualmente eficaz em suprimir o contraditório.

A doutrina especializada em direito processual reforça essa compreensão ao sublinhar que a cooperação entre as partes e o órgão decisor é condição de legitimidade do processo. Como observa Norma Sueli Padilha em Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Ambiental – Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), a dinâmica dos tribunais e da sociedade influenciam-se reciprocamente, e a função de interpretar e uniformizar o direito “é hoje função protagonista dos Tribunais”. A afetação do Tema 1329 pelo STJ insere-se nesse contexto: o tribunal reconhece que a controvérsia sobre a intimação editalícia transcende o caso individual e demanda solução uniforme, capaz de orientar a administração pública e os jurisdicionados em todo o território nacional. Essa uniformização é particularmente urgente quando se constata que os cinco Tribunais Regionais Federais apresentam precedentes favoráveis à tese da invalidade da intimação por edital, mas sem a estabilidade que só o pronunciamento vinculante do STJ pode conferir.

O equívoco da hierarquia entre decreto e lei

Um dos fundamentos utilizados no acórdão do TRF3 no processo 0000462-18.2016.4.03.6000 é o de que o Decreto 6.514/08, por ser norma específica, prevaleceria sobre a Lei 9.784/99 em razão do art. 69 desta, que consagra seu caráter subsidiário. O raciocínio, embora formalmente coerente com a ideia de especialidade normativa, esbarra em um obstáculo hierárquico que não pode ser ignorado: decreto não revoga lei. O art. 26, §§ 3º e 4º, da Lei 9.784/99 estabelece requisitos para a validade da intimação no processo administrativo federal, e essas disposições têm força de lei ordinária. O parágrafo único do art. 122 do Decreto 6.514/08, na redação anterior ao Decreto 9.760/2019, pretendia autorizar a intimação por edital como modalidade ordinária, sem observância dos pressupostos legais. Ocorre que um decreto regulamentar não pode criar hipótese de intimação ficta que a lei de regência não autoriza; ao fazê-lo, extrapola os limites da regulamentação e invade o campo reservado à lei. Essa é, a nosso ver, a fragilidade mais evidente da posição que sustenta a validade irrestrita da intimação editalícia com base na redação pretérita do decreto.

O próprio comportamento normativo do Poder Executivo corrobora essa conclusão. Se a intimação por edital fosse juridicamente adequada, não haveria razão para que o Decreto 9.760/2019 alterasse o parágrafo único do art. 122, substituindo a publicação em sítio eletrônico pela exigência de notificação postal com aviso de recebimento. A correção regulamentar é, em si mesma, um reconhecimento tácito de que o regime anterior era insuficiente para assegurar o contraditório. E a Nota 36/2020/DUSC/CGCOB/PGF/AGU consolidou esse reconhecimento no âmbito da própria administração, ao admitir a invalidade das notificações editalícias realizadas sob o regime pretérito.

O que o Tema 1329 pode significar para processos já julgados

A definição da tese pelo STJ terá efeitos que vão muito além dos dois recursos paradigmáticos. Processos administrativos ambientais encerrados sob o regime anterior ao Decreto 9.760/2019, nos quais a intimação para alegações finais se deu exclusivamente por edital, poderão ser revistos judicialmente com fundamento direto na tese firmada. Isso inclui não apenas multas, mas também termos de embargo cuja manutenção dependa da higidez do processo administrativo subjacente — tema que tivemos a oportunidade de tratar com profundidade na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), onde analisamos os vícios procedimentais recorrentes que comprometem a validade dos embargos lavrados pelo IBAMA e pelo ICMBio.

Para o produtor rural que se encontra nessa situação, o momento exige atenção redobrada. A suspensão dos processos que versam sobre a mesma controvérsia (efeito típico da afetação como repetitivo) impede novos julgamentos até a definição da tese, mas não impede a propositura de ações anulatórias ou a interposição de recursos em processos já em curso. Mais que isso: a consolidação de uma tese favorável pelo STJ criará um ambiente jurídico propício à revisão administrativa dos processos viciados, inclusive por iniciativa do próprio IBAMA — que, vinculado à orientação da AGU e à jurisprudência vinculante, poderá ser instado a rever de ofício os julgamentos realizados sem observância do contraditório.

O que fazer diante desse cenário

O produtor rural que recebeu multa ambiental ou teve área embargada após processo administrativo em que a intimação para alegações finais se deu por edital — sem tentativa prévia de notificação postal ou pessoal — deve adotar providências concretas e imediatas. A primeira é reunir a documentação do processo administrativo (auto de infração, defesa apresentada, comprovante de endereço nos autos, eventual procuração juntada ao processo) para verificar se o IBAMA ou o ICMBio tinha conhecimento de seu endereço e, ainda assim, optou pela intimação editalícia. A segunda é consultar advogado especializado para avaliar a viabilidade de ação anulatória, que poderá ser instruída com a demonstração objetiva do vício de intimação. A terceira — e esta merece especial atenção — é acompanhar o julgamento do Tema 1329, cuja tese vinculante poderá ser invocada tanto em processos judiciais pendentes quanto em pedidos administrativos de revisão.

O direito administrativo sancionador ambiental não existe para punir a qualquer custo; existe para punir com legitimidade. E legitimidade, no Estado de Direito, passa necessariamente pelo contraditório efetivo. Intimar por edital quem tem endereço nos autos não é exercício regular do poder punitivo — é simulacro de processo. O Tema 1329 do STJ representa a oportunidade institucional de corrigir essa distorção de forma definitiva, vinculante e com efeitos retroativos sobre os milhares de processos administrativos que foram julgados à revelia de produtores rurais que jamais souberam que tinham prazo correndo contra si.