Assinei termo de compromisso: o desembargo é devido?

Quando o termo de compromisso abre caminho para o levantamento do embargo

Um produtor rural em Rondônia enfrentava execução fiscal movida pelo IBAMA, com cobrança de multa decorrente de auto de infração ambiental. Após inscrever o imóvel no CAR e firmar termo de compromisso junto ao órgão ambiental estadual para recuperação da área degradada, requereu a suspensão das sanções e da própria execução. O IBAMA resistiu, alegando que os documentos apresentados não alteravam a exigibilidade da multa. O Juízo Federal da 5ª Vara Especializada em Matéria Ambiental e Agrária de Porto Velho, no processo 0004418-39.2017.4.01.4100, deferiu o pedido e determinou a suspensão da execução enquanto o termo de compromisso estivesse sendo cumprido. A decisão é emblemática — não pelo ineditismo da tese, mas pela clareza com que expõe um problema recorrente: produtores que cumprem os requisitos legais para a regularização ambiental continuam, muitas vezes, suportando sanções que a própria lei determina sejam suspensas.

Essa situação se repete com frequência alarmante em Mato Grosso, Rondônia, Pará e outros estados da Amazônia Legal. O proprietário rural inscreve o imóvel no Cadastro Ambiental Rural, adere ao Programa de Regularização Ambiental, assina o termo de compromisso perante o órgão estadual competente e, ainda assim, permanece com a área embargada pelo IBAMA ou com a multa sendo executada judicialmente. A pergunta que se impõe não é retórica — ela é concreta e tem consequências patrimoniais severas: assinado o termo de compromisso, o desembargo e a suspensão das sanções são devidos? A resposta, nos termos da legislação vigente, é afirmativa; e a resistência dos órgãos ambientais federais configura, em muitos casos, conduta desproporcional que contraria o próprio ordenamento jurídico.

O regime jurídico do termo de compromisso no Código Florestal

O artigo 59 da Lei 12.651/2012 instituiu os Programas de Regularização Ambiental com o objetivo expresso de adequar posses e propriedades rurais às exigências do Código Florestal. A inscrição no CAR é condição obrigatória para a adesão ao PRA, e a partir do requerimento de adesão o órgão competente convoca o proprietário ou possuidor para assinar o termo de compromisso, que constitui título executivo extrajudicial, nos termos do §3º daquele dispositivo. Não se trata, portanto, de mera formalidade ou de instrumento desprovido de efeitos jurídicos; o termo de compromisso é a peça central do mecanismo de transição criado pelo legislador para conciliar a proteção ambiental com a segurança jurídica dos produtores rurais que utilizavam suas áreas em conformidade com a legislação anterior.

Os §§4º e 5º do artigo 59 estabelecem consequências jurídicas precisas para quem adere ao PRA e assina o termo de compromisso. Enquanto estiver sendo cumprido o termo, o proprietário ou possuidor não poderá ser autuado por infrações cometidas antes de 22 de julho de 2008, relativas à supressão irregular de vegetação em Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito. Mais do que isso, a partir da assinatura do termo de compromisso, as sanções decorrentes dessas infrações ficam suspensas — e, cumpridas as obrigações estabelecidas no PRA ou no termo de compromisso, as multas serão consideradas como convertidas em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente. O legislador foi deliberado ao vincular a suspensão das sanções à assinatura do termo, e não ao seu integral cumprimento; a conversão definitiva das multas, essa sim, depende do adimplemento completo das obrigações pactuadas.

A distinção é relevante porque muitos órgãos ambientais — e o IBAMA em particular — confundem os dois momentos. Exigem o cumprimento integral do termo de compromisso como condição para a suspensão das sanções, quando a lei é clara ao estabelecer que a suspensão decorre da assinatura, e o cumprimento integral é requisito apenas para a conversão definitiva. Essa inversão lógica esvazia o incentivo criado pelo legislador: se o produtor só obtém alívio após concluir todo o processo de recuperação (que pode levar anos ou décadas, dependendo do bioma e da extensão da área), qual seria a vantagem de aderir ao PRA? O mecanismo transicional perde sua razão de ser.

A resistência do IBAMA e a resposta do Judiciário

No caso julgado pela 5ª Vara Federal Ambiental e Agrária de Porto Velho (processo 0004418-39.2017.4.01.4100), o IBAMA opôs-se expressamente à suspensão das sanções e da execução fiscal, mesmo diante da comprovação de que o produtor rural havia firmado termo de compromisso com a SEDAM e que este já havia sido publicado. A autarquia federal sustentou que os documentos apresentados não alteravam suas conclusões quanto à exigibilidade da multa. O magistrado, contudo, afastou a objeção de forma incisiva, registrando que a posição do IBAMA se mostrava desproporcional e contrária ao mandamento disposto no artigo 59, §§4º e 5º, da Lei 12.651/2012, visto que as medidas de recuperação da área já estavam dispostas no termo de compromisso firmado com o órgão estadual.

A decisão fez questão de detalhar o conteúdo do termo de compromisso, destacando que ele exigia do compromissário a proteção ao meio ambiente e a obrigação de executar o projeto de recuperação da área degradada aprovado pela SEDAM, com medidas protetivas expressas. O magistrado também ressaltou a existência de cláusula prevendo que o descumprimento do termo ensejaria a aplicação de multa e a retomada do curso dos processos administrativos e demais sanções suspensas — o que demonstra que o mecanismo legal já contém salvaguarda própria contra eventual inadimplemento, dispensando a tutela adicional que o IBAMA pretendia exercer ao manter as sanções vigentes.

A decisão citou ainda precedente do TRF da 1ª Região em caso análogo envolvendo produtor autuado por desmatamento, no qual se determinou o levantamento de termo de embargo e a suspensão de multa aplicada em auto de infração até o final do processo administrativo de regularização ambiental perante o órgão estadual. O precedente reforça a tese de que a adesão ao PRA estadual e a assinatura do termo de compromisso produzem efeitos que vinculam inclusive a esfera federal, não cabendo ao IBAMA desconsiderar unilateralmente o instrumento firmado pelo produtor com o órgão ambiental competente do estado.

O embargo como medida acessória e seus efeitos

Uma questão frequente diz respeito à relação entre o auto de infração, a multa e o embargo. O embargo de obra ou atividade, nos termos do artigo 108 do Decreto 6.514/2008, tem por objetivo impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada. Trata-se de medida cautelar administrativa, de natureza acessória em relação ao auto de infração que lhe dá origem. Essa natureza acessória tem consequência jurídica direta: se o ato principal (o auto de infração e a multa dele decorrente) é suspenso por força da adesão ao PRA e da assinatura do termo de compromisso, o embargo — como medida que dele depende — segue a mesma sorte.

Como observa Alexandre Burmann em Fiscalização Ambiental (Editora Thoth, 2025), a jurisprudência reconhece que na insubsistência do auto de infração e respectiva multa, impõe-se o levantamento do termo de embargo, dado que a anulação do ato principal leva ao mesmo destino os atos acessórios. Embora a passagem se refira à hipótese de prescrição, o raciocínio é perfeitamente aplicável à suspensão das sanções por força do artigo 59 da Lei 12.651/2012: se a multa está suspensa em razão do cumprimento do termo de compromisso, o embargo que dela é acessório não pode subsistir autonomamente. Manter o embargo vigente enquanto o produtor cumpre as obrigações de recuperação ambiental pactuadas no termo de compromisso é contraditório — equivale a impedir justamente as atividades que viabilizariam o próprio adimplemento das obrigações ambientais.

Conforme registrado em Lei Florestal (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), a publicidade das informações sobre embargos aplicados pelos órgãos ambientais permite que sejam certificados exatamente os termos de cada medida acautelatória, o que serve para a adoção das medidas necessárias para regularização e posterior desembargo da área. A obra destaca que essa transparência é relevante inclusive para a obtenção de financiamentos e regularização ambiental, quando utilizada para indicar os limites do embargo imposto. Essa observação evidencia que o próprio sistema normativo pressupõe o desembargo como consequência natural da regularização — e a assinatura do termo de compromisso é, nos termos da lei, o marco inicial desse processo.

A vinculação entre esferas federal e estadual no PRA

Um dos argumentos mais frequentemente invocados pelo IBAMA para negar efeitos ao termo de compromisso firmado perante órgão estadual é a alegação de que a regularização deve ocorrer na esfera federal. Esse argumento, porém, não resiste ao exame da legislação. O artigo 59, §1º, da Lei 12.651/2012 estabelece que a União fixa normas de caráter geral e os Estados e o Distrito Federal ficam incumbidos do detalhamento por meio de normas específicas, em razão de suas peculiaridades territoriais, climáticas, históricas, culturais, econômicas e sociais. A competência estadual para a gestão do PRA e para a celebração dos termos de compromisso não é exceção — é a regra do sistema.

O Decreto 8.235/2014 regulamentou, na esfera federal, os procedimentos relativos ao PRA, nos termos do artigo 59 da Lei 12.651/2012, confirmando a estrutura federativa do programa. E o §7º do artigo 59 prevê que, caso os Estados e o Distrito Federal não implantem o PRA até a data estabelecida, o proprietário poderá aderir ao PRA implantado pela União — o que confirma, por argumento a contrario, que a regra é a adesão ao programa estadual. Quando o produtor firma termo de compromisso com a SEDAM em Rondônia ou com a SEMA em Mato Grosso, está cumprindo exatamente o que a lei lhe determina; e os efeitos jurídicos desse cumprimento (suspensão das sanções por infrações anteriores a 22 de julho de 2008) operam-se por força de lei federal, vinculando todos os órgãos do SISNAMA — inclusive o IBAMA.

A decisão proferida no processo 0004418-39.2017.4.01.4100 é particularmente relevante nesse aspecto porque o termo de compromisso havia sido firmado com a SEDAM (órgão ambiental de Rondônia), e o IBAMA era o credor na execução fiscal. O magistrado não hesitou em reconhecer a eficácia do instrumento estadual para suspender a execução movida pela autarquia federal, demonstrando que a cooperação entre os entes federativos no âmbito do PRA não é facultativa, mas decorre da própria arquitetura normativa do Código Florestal. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a compreensão do embargo como medida inserida num sistema mais amplo de regularização ambiental é indispensável para evitar que instrumentos de proteção se convertam em mecanismos de punição perpétua.

Os efeitos práticos da assinatura do termo de compromisso

A Lei 14.595/2023 incluiu o §8º no artigo 59 da Lei 12.651/2012, reforçando os efeitos da assinatura do termo de compromisso ao estabelecer que, durante o seu cumprimento na vigência do PRA, o proprietário ou possuidor de imóvel rural estará em processo de regularização ambiental e não poderá ter o financiamento de sua atividade negado em face do descumprimento da lei ambiental. A norma impõe às instituições financeiras que baseiem suas decisões em informações de órgãos oficiais — o que pressupõe, naturalmente, que esses órgãos reconheçam a regularidade da situação do produtor que aderiu ao PRA e está cumprindo o termo de compromisso.

Esse acréscimo legislativo é revelador da intenção do legislador: a assinatura do termo de compromisso coloca o produtor em situação de regularidade transitória, protegida juridicamente. Não se trata de anistia, não se trata de perdão — trata-se de um pacto com obrigações recíprocas, em que o produtor se compromete a recuperar a área degradada e o Estado se compromete a suspender as sanções enquanto esse processo estiver em curso. E há salvaguardas contra o inadimplemento, como a retomada das sanções suspensas e a execução do termo como título extrajudicial.

Como observa Ana Luiza Nery em Infraestrutura no Direito do Ambiente (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2016), os instrumentos de ajustamento de conduta possuem eficácia de título executivo extrajudicial, dispensando inclusive a assinatura de testemunhas quando celebrados por órgão público com essa prerrogativa legal. Essa natureza jurídica reforça a seriedade do compromisso assumido e, ao mesmo tempo, garante ao órgão ambiental mecanismo eficaz de coerção em caso de descumprimento. A manutenção simultânea do embargo e da execução fiscal configura, nesse contexto, uma dupla garantia desnecessária e desproporcional — o Estado já dispõe de instrumentos para compelir o cumprimento, sem necessidade de manter o produtor em situação de irregularidade permanente.

O que o produtor rural deve fazer

A orientação é direta. O produtor rural que possui auto de infração ou embargo decorrente de desmatamento anterior a 22 de julho de 2008 deve, em primeiro lugar, verificar se o imóvel está inscrito no CAR com dados atualizados e validados. Em seguida, deve aderir ao Programa de Regularização Ambiental do respectivo Estado e assinar o termo de compromisso, com projeto de recuperação de área degradada aprovado pelo órgão competente. Feito isso, a suspensão das sanções decorre da lei — e qualquer resistência do IBAMA ou de outro órgão pode ser enfrentada judicialmente com base no artigo 59, §§4º e 5º, da Lei 12.651/2012, na jurisprudência consolidada do TRF da 1ª Região e na decisão aqui analisada.

Se houver execução fiscal em curso, o instrumento adequado é a exceção de pré-executividade, como no caso do processo 0004418-39.2017.4.01.4100, acompanhada da prova documental do termo de compromisso firmado e publicado. Se o embargo estiver vigente, o pedido de levantamento de embargo deve ser formulado administrativamente com fundamento no artigo 15-B do Decreto 6.514/2008, que condiciona a cessação do embargo à apresentação de documentação que regularize a obra ou atividade. Mas a lógica é sempre a mesma: quem assinou o termo de compromisso e está cumprindo suas obrigações tem direito à suspensão das sanções. Não se trata de favor, não se trata de discricionariedade administrativa — é comando legal, e como tal deve ser cumprido.