STJ analisa prescrição intercorrente em multa ambiental do IBAMA

REsp 2244539/SP (2025/0450807-8) RELATORA : MINISTRA MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA RECORRENTE : OSVALDIR FLORES NUNES ADVOGADO : ABEL JERÔNIMO JUNIOR - SP312731 RECORRIDO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA DECISÃO Trata-se de Recurso Especial interposto por OSVALDIR FLORES NUNES, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea "a", da Constituição Federal, contra acórdão proferido pela 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado (fl. 71): PROCESSO CIVIL. AGRAVO INTERNO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. MULTA ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. NÃO OCORRÊNCIA. 1. A teor do artigo 3º, da Lei Federal nº. 6.830/80, a certidão de dívida ativa goza de presunção de liquidez e certeza. Tal presunção é relativa e pode ser ilidida através de exceção de pré-executividade, conforme sedimentado via da Súmula nº. 393, do Superior Tribunal de Justiça. 2. O Superior Tribunal de Justiça declarou, em julgamento repetitivo, a incidência do prazo prescricional intercorrente administrativo de 3 (três) anos às multas administrativas, mesmo que cobradas por meio de execução fiscal. Ademais, possui o entendimento de que a prática de atos instrutórios no expediente administrativo obsta a prescrição intercorrente. 3. No caso concreto, verifica-se que não houve paralisação do processo administrativo por um período superior a três anos. Portanto, não ocorreu a prescrição intercorrente, sendo devido o regular processamento da execução fiscal. 4. Agravo interno desprovido. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (fls. 113-120). No presente recurso especial (fls. 121-144), o recorrente sustenta, inicialmente, a nulidade do acórdão recorrido por violação aos arts. 489, §1º, III e IV, e 1.022, II, parágrafo único, II, do CPC. Afirma que o acórdão que julgou o agravo interno praticamente reproduziu, de forma integral, a decisão monocrática proferida no agravo de instrumento, sem enfrentar os argumentos apresentados no recurso, limitando-se a transcrever integralmente os precedentes anteriormente apenas citados. No mérito, aponta contrariedade aos arts. 1º, §1º, e 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, bem como ao art. 21, §2º, do Decreto nº 6.514/2008, defendendo o reconhecimento da prescrição intercorrente administrativa. Afirma que o r. acórdão afastou a prescrição sob o fundamento de que a prática de atos instrutórios no processo administrativo impediria sua ocorrência. Contudo, argumenta que o entendimento do Tribunal regional desconsidera a natureza dos atos aptos a interromper ou suspender o prazo prescricional. Segundo o recorrente, a legislação estabelece que a prescrição intercorrente ocorre quando há inércia da Administração por mais de três anos, sendo que apenas atos efetivamente voltados à apuração da infração ou ao julgamento do processo administrativo são capazes de interromper ou suspender o prazo, não bastando meros encaminhamentos ou atos instrutórios. Nesse contexto, sustenta que os atos considerados pelo tribunal como impeditivos da prescrição — como encaminhamentos internos do processo administrativo — não constituem atos inequívocos de apuração da infração. Ao final, requer o conhecimento e provimento do recurso especial para: (i) anular o acórdão que julgou os embargos de declaração; ou, subsidiariamente, (ii) reformar o acórdão recorrido por violação à legislação federal, reconhecendo a prescrição intercorrente administrativa nos termos do art. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/1999 e do art. 21, §2º, do Decreto nº 6.514/2008. Foram apresentadas contrarrazões às fls. 189-192. O apelo nobre foi admitido na origem (fls. 204-208). Vieram os autos conclusos. É o relatório. Fundamento e decido. A e. 6ª Turma do TRF da 3ª Região manteve decisão que rejeitou exceção de pré-executividade apresentada pelo ora recorrente, pelas razões seguintes (fls. 75-79): As razões de agravo interno não são suficientes para modificar a decisão. A teor do artigo 3º, da Lei nº. 6.830/80, a certidão de dívida ativa goza de presunção de liquidez e certeza. Tal presunção é relativa e pode ser ilidida através de exceção de pré-executividade, conforme sedimentado via da Súmula nº. 393, do Superior Tribunal de Justiça, verbis: "393. A exceção de pré-executividade é admissível na execução fiscal relativamente às matérias conhecíveis de ofício que não demandem dilação probatória”. Acerca da prescrição do processo administrativo, determina a Lei Federal nº. 9.873/99: Art. 1º. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. § 1º. Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso. O Superior Tribunal de Justiça declarou, em julgamento repetitivo, a incidência do prazo prescricional intercorrente administrativo de 3 (três) anos às multas administrativas, mesmo que cobradas por meio de execução fiscal: [...] A Corte Cidadã também já entendeu que a prática de atos instrutórios no expediente administrativo obsta a prescrição intercorrente. [...] No caso concreto, o agravante sintetizou o andamento do expediente administrativo nos seguintes termos (fls. 8, ID 306705896): ‎13/09/2006 – Autuação; ‎26/09/2006 – Os autos foram encaminhados para o SICAFI; ‎14/11/2006 – Os autos foram encaminhados para o DIJUR para análise e certificação de ausência de defesa; ‎16/04/2009 – Parecer Jurídico do DIJUR; 12/10/2010 – Juntada de simples memória de cálculo; ‎23/08/2010 – Juntada de certidão informando Publicação de edital de convocação em 17/05/2010; ‎23/08/2010 – Certidão de não-agravamento; ‎23/08/2010 – Julgamento Nesse quadro, verifica-se que não houve paralisação do processo administrativo por um período superior a três anos. Portanto, não ocorreu a prescrição intercorrente, sendo devido o regular processamento da execução fiscal. Inicialmente, cumpre examinar a alegada negativa de prestação jurisdicional, por suposta violação aos artigos 489, §1º, III e IV, e 1.022, II, parágrafo único, II, ambos do Código de Processo Civil. Genericamente, o insurgente aduz que o Tribunal a quo recusou-se a enfrentar ponto omisso no acórdão, razão pela qual deve ser anulada a decisão dos aclaratórios. Depreende-se que, apesar de alegar violação ao citado preceito, o recorrente não expõe de que forma o acórdão fustigado afrontou o aludido dispositivo legal, isto é, não explica em que consiste o vício da omissão no aresto dos aclaratórios. Dessarte, incide, in casu, por analogia, o enunciado 284 da Súmula do Supremo Tribunal Federal, verbis: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia". Nesse sentido, vejam-se os seguintes arestos desta Corte Superior: AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. ICMS. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. INADEQUAÇÃO DA VIA DE RECURSO ESPECIAL. MATÉRIA DE DIREITO LOCAL. SÚMULA 280 DO STF. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. SÚMULA N. 284 DO STF. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. SÚMULA 211 DO STJ. CONCLUSÃO DA CORTE LOCAL QUANTO À NÃO DEMONSTRAÇÃO DA AMEAÇA DE LESÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. SÚMULA N. 7 DO STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. PREJUDICADO. AGRAVO CONHECIDO PARA CONHECER PARCIALMENTE DO APELO NOBRE E, NESSA EXTENSÃO, NEGAR-LHE PROVIMENTO. [...] 3. Não obstante a alegação de violação ao art. 489 do Código de Processo Civil, não indica a recorrente, nas razões do apelo nobre, os pontos do acórdão recorrido sobre os quais haveria deficiência na fundamentação. Portanto, o conhecimento desse capítulo recursal é obstado pela falta de delimitação da controvérsia, atraindo a aplicação da Súmula n. 284 do STF. [...] 8. Agravo conhecido, para conhecer em parte do recurso especial e, nessa extensão, negar-lhe provimento. (AgInt no AREsp n. 2.526.771/MT, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 26/8/2024, DJe de 3/9/2024) PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DA SÚMULA N. 284/STF. JUROS MORATÓRIO. TERMO INICIAL. CITAÇÃO VÁLIDA. SÚMULA 204/STJ. ÍNDICES. TEMA 905/STJ. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 111/STJ. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. [...] II - Quando não há a indicação de dispositivo de lei federal violado ou a sua mera citação desacompanhada da demonstração efetiva da alegada contrariedade, aplica-se, por analogia, o entendimento da Súmula n. 284, do Supremo Tribunal Federal. [...] X - Agravo Interno improvido. (AgInt no REsp n. 2.121.376/SP, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 24/6/2024, DJe de 26/6/2024) Quanto à questão de fundo, constato que o acórdão recorrido encontra-se em consonância com a orientação jurisprudencial do Superior Tribunal de Justiça acerca da matéria. Explico. A controvérsia envolve a cobrança de multa ambiental, sanção administrativa de natureza não tributária, razão pela qual se aplica o regime prescricional previsto na Lei n. 9.873/1999. Interpretando os dispositivos desse diploma, esta Corte Superior firmou entendimento no sentido de que incide a prescrição intercorrente quando o procedimento administrativo instaurado para apurar infração administrativa permanece paralisado por período superior a três anos, nos termos do art. 1º, § 1º, da referida Lei. Por outro lado, a prática de ato administrativo apto a impulsionar o feito, voltado à apuração da infração ou à formação da decisão administrativa, é suficiente para interromper o curso do prazo prescricional. Nessa perspectiva, atos de natureza instrutória, decisória ou de comunicação processual — como a autuação, a emissão de parecer técnico-jurídico, a publicação de edital de convocação e o julgamento administrativo — evidenciam o efetivo andamento do procedimento sancionador, afastando a configuração da prescrição intercorrente quando demonstrada a regular movimentação do processo administrativo. Tal compreensão foi reafirmada pela Primeira Seção desta Corte ao reconhecer a incidência do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999 aos processos administrativos destinados à apuração de infrações de natureza não tributária, entendimento aplicável às sanções administrativas, inclusive às multas ambientais (Tema 1.293/STJ). A propósito: PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECONVENÇÃO. REQUISITOS. VERIFICAÇÃO. REEXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. MULTA POR INFRAÇÃO AO MEIO AMBIENTE. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. DESPACHO INTERRUPTIVO. NATUREZA JURÍDICA. DEFINIÇÃO. 1. É inviável, em sede de recurso especial, o reexame da presença dos pressupostos de admissibilidade de demanda reconvencional, haja vista a necessidade de incursão em matéria de conteúdo fático-probatório (Súmula 7 do STJ). 2. A interpretação do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, na busca por identificar o alcance normativo da expressão "despacho" inserida naquele preceptivo legal, encerra a análise de matéria eminentemente de direito e não demanda o revolvimento do acervo fático-probatório dos autos. 3. A jurisprudência do STJ tem exigido que os atos praticados em processos administrativos sancionatórios tenham "conteúdo apuratório" para afastar a prescrição intercorrente, como, no caso, entendeu a Corte Regional, porém é possível identificar certa confusão conceitual nos julgados que envolvem a matéria. 4. A interpretação conjunta das disposições do art. 1º, caput e §§1º e 2º, e dos arts. 1º-A e 2º, da Lei n. 9.873/1999, permite a identificação de três modalidades de prescrição: a) o art. 1º-A do diploma legal citado trata do prazo prescricional para pretensão executória (da multa ambiental, na hipótese); b) o art. 1º, caput, e o art. 2º do diploma legal tratam da prescrição da pretensão punitiva (quinquenal), que se interrompe, entre outros casos, com a prática de atos voltados à apuração do fato (inciso II) e c) o art. 1º, § 1º, cuida da prescrição intercorrente (trienal), que se consuma quando o processo fica "paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho". 5. Acerca da natureza do ato interruptivo apto a afastar a ocorrência da prescrição intercorrente, a análise sistemática dos aludidos dispositivos da lei conduz ao entendimento de que a exigência prevista no art. 2º, II, da Lei n. 9.873/1999 (ato inequívoco que importe em apuração do fato) cuida da interrupção da prescrição punitiva e, por isso, não se confunde com o instituto da prescrição intercorrente previsto no art. 1º, § 1º, do mesmo diploma. 6. Diferentemente do previsto para a prescrição punitiva, quanto à prescrição intercorrente, o legislador não menciona a ausência de atos de apuração, mas cita apenas a ausência de despachos ou do julgamento como situação apta a ocasionar a paralisação do processo. 7. Considerando que o fenômeno da prescrição intercorrente pressupõe a inércia da Administração, por processo paralisado entende-se aquele em que não há despachos ou em que os atos praticados (ainda que por despachos) são meramente protelatórios (ex.: certificações vazias do tipo "aguardando providências", encaminhamentos ao arquivo sem fundamento, remessas para digitalização sem relação com o andamento, movimentações infundadas e sem impulsionar o processo para uma solução). 8. Os processos em andamento, por sua vez, dizem respeito àqueles em que são proferidos despachos previstos em lei e necessários ao regular desenvolvimento do feito (ex.: encaminhamento à Procuradoria para parecer, relatórios de instrução exigidos em norma etc.). 9. A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente. 10. A interpretação conjunta do art. 1º, § 1º e do art. 2º, II, ambos da Lei n. 9.873/1999, permite a compreensão de que as hipóteses de interrupção da prescrição punitiva quinquenal (arts. 1º, caput, e 2º) são distintas e não se aplicam à prescrição intercorrente trienal (art. 1º, §1º), como defendido pela autarquia/recorrente. 11. Na hipótese, a Corte Regional pronunciou a ocorrência da prescrição intercorrente porque, no bojo do feito administrativo, foi proferido despacho "em repetição do anterior", o que evidenciava "mais uma tentativa de afastar a prejudicial do que um impulso no processo de apuração". 12. Como a incursão no acervo do procedimento administrativo trazido aos autos com o fito de afastar a inércia da administração pública esbarra no óbice inserto no enunciado da Súmula 7 desta Corte, devem os autos retornar ao Tribunal Regional para a reavaliação da ocorrência da prescrição intercorrente, à luz das diretrizes acima estabelecidas. 13. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido em parte. (REsp n. 2.223.324/MT, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, relator para acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 16/12/2025, DJEN de 6/3/2026.) AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO FISCAL. 1. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. 2. MULTA ADUANEIRA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. LEI 9.873/1999. APLICABILIDADE. TEMA 1.293/STJ. OBSERVÂNCIA. 3. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. 1. Não ficou configurada a violação ao art. 1.022 do CPC/2015, uma vez que o Tribunal de origem se manifestou de forma fundamentada sobre todas as questões necessárias para o deslinde da controvérsia. O mero inconformismo da parte com o julgamento contrário à sua pretensão não caracteriza falta de prestação jurisdicional. 2. A Primeira Seção do STJ, por ocasião do julgamento do Recurso Especial n. 2.147.578/SP (Tema 1.293), sob a sistemática dos recursos repetitivos, definiu as seguintes teses jurídicas e vinculantes: 1. Incide a prescrição intercorrente prevista no art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999 quando paralisado o processo administrativo de apuração de infrações aduaneiras, de natureza não tributária, por mais de 3 anos; 2. A natureza jurídica do crédito correspondente à sanção pela infração à legislação aduaneira é de direito administrativo (não tributário) se a norma infringida visa primordialmente ao controle do trânsito internacional de mercadorias ou à regularidade do serviço aduaneiro, ainda que, reflexamente, possa colaborar para a fiscalização do recolhimento dos tributos incidentes sobre a operação; 3. Não incidirá o art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/99 apenas se a obrigação descumprida, conquanto inserida em ambiente aduaneiro, destinava-se direta e imediatamente à arrecadação ou à fiscalização dos tributos incidentes sobre o negócio jurídico realizado". 3. Na hipótese dos autos, conforme bem assinalou a Corte de origem, a multa substitutiva à pena de perdimento de mercadorias, decorrente de infração de interposição fraudulenta na importação, cominada na forma do artigo 23, inciso V, § 3º, do Decreto-Lei nº 1.455/1976, não ostenta natureza tributária, mas, sim, administrativa, tendo como pressuposto o descumprimento do dever de prestar informações ao Fisco destinadas ao controle das atividades de comércio exterior, não se confundindo, pois, com a obrigação tributária vinculada à arrecadação de tributos. 3.1 Nesse quadro, incide a prescrição intercorrente prevista no art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999 quando paralisado o processo administrativo de apuração de infrações de índole não tributária por mais de 03 (três) anos e ausente a prática de atos de impulsionamento do procedimento punitivo, como se deu na hipótese dos autos. 4. Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 2.122.282/SP, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Segunda Turma, julgado em 18/6/2025, DJEN de 26/6/2025.) No caso concreto, à luz dos atos destacados no histórico do procedimento administrativo, verifica-se que o processo sancionador foi regularmente impulsionado por sucessivas manifestações da Administração, consistentes em atos de natureza instrutória, decisória e de comunicação processual, circunstância que afasta a caracterização de paralisação do feito por período superior a três anos. Assim, não se evidencia a ocorrência da prescrição intercorrente prevista no art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, razão pela qual o acórdão recorrido, ao concluir pela sua inaplicabilidade na espécie, encontra-se em consonância com a orientação jurisprudencial desta Corte Superior. Ante o exposto, com fundamento no art. 255, §4º, incisos I e II, do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça, conheço parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, nego-lhe provimento. Publique-se. Intimem-se. Relator MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA