STJ analisa prescrição intercorrente em processo administrativo do IBAMA

AgInt no AREsp 3087119/DF (2025/0413601-7) RELATOR : MINISTRO GURGEL DE FARIA AGRAVANTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA AGRAVADO : ANTONIO VANDERLEI HARRES ADVOGADOS : VINICIUS RIBEIRO MOTA - MT010491B ANDREIA MILANO JORDANO SILVA - MT016053 GABRIELA GASPAROTO GOMES - MT029353 DECISÃO Trata-se de agravo interno interposto pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS-IBAMA para desafiar decisão proferida pelo Presidente às e-STJ fls. 248/252, em que conheceu do agravo para não conhecer do recurso especial, em face da ausência de prequestionamento. Sustenta a parte agravante, em suma, que o requisito do prequestionamento foi atendido, pois o acórdão recorrido expressamente se manifestou sobre a matéria quando afirmou que “atos de mero encaminhamento interno do processo, sem conteúdo decisório ou de instrução (juntada de certidão de agravamento e despachos de simples expediente), são inaptos a interromper a prescrição” (e-STJ fl. 261). Impugnação. Passo a decidir. Em nova leitura da peça recursal, provocada pelo presente recurso, constato assistir razão ao recorrente. De acordo com o entendimento jurisprudencial desta Corte, a admissibilidade do recurso na instância excepcional pressupõe que a Corte de origem tenha se manifestado sobre a tese jurídica apontada pelo recorrente (AgInt no REsp n. 2.107.069/SP, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 12/8/2024, DJe de 15/8/2024). No caso, a Corte Regional pronunciou a prescrição intercorrente por compreender que "atos de mero encaminhamento interno do processo, sem conteúdo decisório ou de instrução (juntada de certidão de agravamento e despachos de simples expediente), são inaptos a interromper a prescrição" (e-STJ fl. 146). Já a tese ventilada pelo IBAMA na sua peça recursal trata da "possibilidade de atos de movimentação que não tenham essencialmente conteúdo decisório ou apuratório serem suficientes para interromper o fluxo do prazo da prescrição intercorrente no bojo do processo administrativo sancionador" (e-STJ fls. 165/166). Nesse cenário, tenho por atendido o requisito do prequestionamento. Superado esse óbice, passo ao reexame do agravo em recurso especial. Trata-se de agravo interposto por INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS-IBAMA contra decisão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO, que não admitiu recurso especial, fundado nas alíneas “a” e "c" do permissivo constitucional, o qual desafia acórdão assim ementado (e-STJ fl. 152): AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. DANO AMBIENTAL AMBIENTAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO. MULTA. PRAZO PRESCRICIONAL PREVISTO NA LEI PENAL. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. AUSÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA. SUSPENSÃO DO AUTO DE INFRAÇÃO. POSSIBILIDADE. DEMORA EXCESSIVA NA CONCLUSÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. IBAMA. AGRAVO DE INSTRUMENTO DESPROVIDO. 1. No processo administrativo para apuração das infrações contra o meio ambiente, incide somente a prescrição intercorrente, regulada pelo § 2º do art. 21 do Decreto 6.514/2008, quando interrompida a prescrição da pretensão punitiva pela notificação do autuado, seja o quinquenal ou o previsto na lei penal para o correspondente crime ambiental, indicado no § 3º do art. 21 do Decreto 6.514/2008. 2. Não são causas interruptivas da prescrição intercorrente o mero encaminhamento dos autos à equipe técnica, a juntada de certidão de agravamento (positiva ou negativa) e despachos de simples expediente proferidos nos autos, sem conteúdo decisório ou de instrução, nos termos do entendimento firmado nesta Quinta Turma. 3. Em análise preliminar dos autos, verifica-se que não houve nenhum marco interruptivo do prazo prescricional entre a notificação do autuado em 12/05/2015 e o requerimento de cópia dos autos em 28/09/2020. 4. A decisão agravada não merece reforma, porquanto em consonância com a prova dos autos e com a jurisprudência deste Tribunal a respeito da matéria. 5. Agravo de instrumento desprovido. No recurso especial obstaculizado, a parte recorrente apontou dissenso pretoriano e aduziu que, "ao limitar as causas interruptivas da prescrição intercorrente administrativa a atos essencialmente decisórios ou apuratórios, a decisão recorrida violou o disposto no artigo 1º, §1º da Lei n. 9.873/99" (e-STJ fls. 163/173). Sem contrarrazões. O apelo nobre recebeu juízo negativo de admissibilidade pelo Tribunal de origem (e-STJ fls. 223/226). Em relação à alegada ofensa do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.783/1999, o Tribunal Regional, no aresto recorrido, reputou configurada a ocorrência da prescrição intercorrente, sob os seguintes fundamentos (e-STJ fls. 145/146): Trata-se de questão relativa à ocorrência da prescrição da pretensão punitiva relativa ao auto de infração. A lavratura do auto de infração e a notificação do agravado em 12/05/2015 interrompeu o prazo prescricional, seja o quinquenal indicado no caput do art. 21 do Decreto 6.514/2008 ou o previsto na lei penal para o crime ambiental correspondente: Art. 22. Interrompe-se a prescrição: I - pelo recebimento do auto de infração ou pela cientificação do infrator por qualquer outro meio, inclusive por edital; No processo administrativo para apuração de infrações contra o meio ambiente, incide a prescrição intercorrente administrativa, regulada pelo § 2º do art. 21 do Decreto 6.514/2008, quando interrompida a prescrição da pretensão punitiva: Art. 21. (...) § 2º- Incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infração paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação. Na mesma direção, nos termos do § 1º do art. 1º da Lei nº 9.873/99, “incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada (...)”. O juiz de primeiro grau identificou os seguintes atos no processo administrativo para homologação do auto de infração: Em 02/09/2015 o processo foi encaminhado ao Ministério Público Estadual (ID 346841849 – págs. 32-35). Em 26/09/2018 foi proferida manifestação instrutória (ID 346841849 – págs. 39-44). Em 28/09/2020 ainda não havia sido proferida decisão em 1ª instância, quando o patrono do autor requereu cópia do processo administrativo (ID 346841854 – pág. 7). A decisão agravada não merece reforma, porquanto em consonância com a prova dos autos e com a jurisprudência deste Tribunal a respeito da matéria. Em análise preliminar dos autos, verifica-se que não houve nenhum marco interruptivo do prazo prescricional entre a notificação do autuado em 12/05/2015 e o requerimento de cópia dos autos em 28/09/2020. Nesse ínterim, tais despachos e manifestação instrutória são desconstituídos de caráter instrutório, cujo conteúdo tem caráter de relatório e de impulsionamento processual, não importando na apuração do fato. Isto porque a Lei nº 9.873/99 traz as hipóteses em que ocorreria a interrupção da prescrição intercorrente: Art. 2º Interrompe-se a prescrição: I - pela citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; III - pela decisão condenatória recorrível. Nesse sentido, consoante orientação jurisprudencial deste Tribunal, atos de mero encaminhamento interno do processo, sem conteúdo decisório ou de instrução (juntada de certidão de agravamento e despachos de simples expediente), são inaptos a interromper a prescrição. (TRF1, AC n. 1025516-42.2021.4.01.3900, Rel. Desembargadora Federal Daniele Maranhão, Quinta Turma, PJe 18/09/2023). Transcorrido mais de três anos sem a prática de nenhum ato inequívoco que importe em apuração dos fatos, configurou-se a prescrição da pretensão punitiva do Estado na esfera administrativa. Portanto, configurada a incidência da prescrição na espécie, deve-se manter a suspensão dos efeitos apenas do auto de infração n. 9082519/E (Grifos acrescidos). Acerca da matéria, a Primeira Turma, em julgado recente, fixou o entendimento de que a interpretação conjunta do art. 1º, § 1º e do art. 2º, II, ambos da Lei n. 9.873/1999, permite a compreensão de que as hipóteses de interrupção da prescrição punitiva quinquenal (arts. 1º, caput, e 2º) são distintas e não se aplicam à prescrição intercorrente trienal (art. 1º, § 1º), como defendido pela autarquia/recorrente (REsp n. 2.223.324/MT, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, relator para acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 16/12/2025, DJEN de 6/3/2026). Em primeiro lugar, anotou-se que, via de regra, o exame da questão relativa à ocorrência da prescrição intercorrente no bojo de processo administrativo ambiental, na instância especial, desafiava o revolvimento do acervo fático probatório dos autos e, por consequência, acarretava o não conhecimento do recurso especial, ante o óbice inserto no enunciado da Súmula 7 desta Corte. Porém, no caso presente, a discussão encerra a análise de matéria eminentemente de direito e não demanda o revolvimento do acervo fático probatório dos autos, visto que se discute a interpretação do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999 que trata da prescrição intercorrente em processos administrativos sancionatórios, na busca por identificar o alcance normativo da expressão "despacho" inserido naquele preceptivo legal. Acerca da natureza do ato interruptivo apto a afastar a ocorrência da prescrição intercorrente, constatou o Colegiado existir certa "confusão conceitual" nos julgados que envolvem a ocorrência da prescrição intercorrente em processos administrativos federais. Entendeu-se que a pretensão recursal do IBAMA, de que qualquer ato de movimentação do processo tinha o condão de interromper a prescrição intercorrente, não merecia acolhida. Da análise sistemática dos aludidos dispositivos da lei, chegou-se ao entendimento de que a exigência prevista no art. 2º, II, da Lei n. 9.873/1999 (ato inequívoco que importe em apuração do fato) cuida da interrupção da prescrição punitiva e, por isso, não se confunde com o instituto da prescrição intercorrente previsto no art. 1º, § 1º, do mesmo diploma. Compreendeu-se que, diferentemente da previsão legal para a prescrição punitiva, para a prescrição intercorrente, o legislador não menciona a ausência de atos de apuração, mas cita apenas a ausência de despachos ou do julgamento como situação apta a ocasionar a paralisação do processo. Nesse cenário, firmou-se o entendimento de que a prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afastam a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente. Eis o teor do aludido julgado: PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECONVENÇÃO. REQUISITOS. VERIFICAÇÃO. REEXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. MULTA POR INFRAÇÃO AO MEIO AMBIENTE. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. DESPACHO INTERRUPTIVO. NATUREZA JURÍDICA. DEFINIÇÃO. 1. É inviável, em sede de recurso especial, o reexame da presença dos pressupostos de admissibilidade de demanda reconvencional, haja vista a necessidade de incursão em matéria de conteúdo fático-probatório (Súmula 7 do STJ). 2. A interpretação do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, na busca por identificar o alcance normativo da expressão "despacho" inserida naquele preceptivo legal, encerra a análise de matéria eminentemente de direito e não demanda o revolvimento do acervo fático-probatório dos autos. 3. A jurisprudência do STJ tem exigido que os atos praticados em processos administrativos sancionatórios tenham "conteúdo apuratório" para afastar a prescrição intercorrente, como, no caso, entendeu a Corte Regional, porém é possível identificar certa confusão conceitual nos julgados que envolvem a matéria. 4. A interpretação conjunta das disposições do art. 1º, caput e §§1º e 2º, e dos arts. 1º-A e 2º, da Lei n. 9.873/1999, permite a identificação de três modalidades de prescrição: a) o art. 1º-A do diploma legal citado trata do prazo prescricional para pretensão executória (da multa ambiental, na hipótese); b) o art. 1º, caput, e o art. 2º do diploma legal tratam da prescrição da pretensão punitiva (quinquenal), que se interrompe, entre outros casos, com a prática de atos voltados à apuração do fato (inciso II) e c) o art. 1º, § 1º, cuida da prescrição intercorrente (trienal), que se consuma quando o processo fica "paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho". 5. Acerca da natureza do ato interruptivo apto a afastar a ocorrência da prescrição intercorrente, a análise sistemática dos aludidos dispositivos da lei conduz ao entendimento de que a exigência prevista no art. 2º, II, da Lei n. 9.873/1999 (ato inequívoco que importe em apuração do fato) cuida da interrupção da prescrição punitiva e, por isso, não se confunde com o instituto da prescrição intercorrente previsto no art. 1º, § 1º, do mesmo diploma. 6. Diferentemente do previsto para a prescrição punitiva, quanto à prescrição intercorrente, o legislador não menciona a ausência de atos de apuração, mas cita apenas a ausência de despachos ou do julgamento como situação apta a ocasionar a paralisação do processo. 7. Considerando que o fenômeno da prescrição intercorrente pressupõe a inércia da Administração, por processo paralisado entende-se aquele em que não há despachos ou em que os atos praticados (ainda que por despachos) são meramente protelatórios (ex.: certificações vazias do tipo "aguardando providências", encaminhamentos ao arquivo sem fundamento, remessas para digitalização sem relação com o andamento, movimentações infundadas e sem impulsionar o processo para uma solução). 8. Os processos em andamento, por sua vez, dizem respeito àqueles em que são proferidos despachos previstos em lei e necessários ao regular desenvolvimento do feito (ex.: encaminhamento à Procuradoria para parecer, relatórios de instrução exigidos em norma etc.). 9. A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente. 10. A interpretação conjunta do art. 1º, § 1º e do art. 2º, II, ambos da Lei n. 9.873/1999, permite a compreensão de que as hipóteses de interrupção da prescrição punitiva quinquenal (arts. 1º, caput, e 2º) são distintas e não se aplicam à prescrição intercorrente trienal (art. 1º, §1º), como defendido pela autarquia/recorrente. 11. Na hipótese, a Corte Regional pronunciou a ocorrência da prescrição intercorrente porque, no bojo do feito administrativo, foi proferido despacho "em repetição do anterior", o que evidenciava "mais uma tentativa de afastar a prejudicial do que um impulso no processo de apuração". 12. Como a incursão no acervo do procedimento administrativo trazido aos autos com o fito de afastar a inércia da administração pública esbarra no óbice inserto no enunciado da Súmula 7 desta Corte, devem os autos retornar ao Tribunal Regional para a reavaliação da ocorrência da prescrição intercorrente, à luz das diretrizes acima estabelecidas. 13. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido em parte. (REsp n. 2.223.324/MT, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, relator para acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 16/12/2025, DJEN de 6/3/2026.) Na hipótese dos autos, o Regional entendeu que despachos destituídos de conteúdo instrutório, com caráter de impulsionamento processual e sem importar na apuração do fato, não teriam o condão de interromper a prescrição intercorrente. Na esteira da orientação jurisprudencial acima citada, os atos de encaminhamento praticados com base na legislação e necessários à regular tramitação do feito rumo ao alcance do desfecho final (ex.: encaminhamento à Procuradoria para parecer, relatórios de instrução exigidos em norma etc.) têm o condão de afastar a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente. Nesse cenário, devem os autos retornar à Corte Regional para que decida novamente o tema da prescrição intercorrente, à luz da citada orientação jurisprudencial. Com essas considerações, RECONSIDERO a decisão agravada e, com base no art. 253, parágrafo único, II, "c", do RISTJ, CONHEÇO do agravo para DAR PARCIAL PROVIMENTO ao recurso especial e determinar o retorno dos autos ao Tribunal Regional, a fim de que reavalie a ocorrência da prescrição intercorrente, à luz das diretrizes acima estabelecidas. Publique-se. Intimem-se. Relator GURGEL DE FARIA