STJ: Multa Ambiental Fundamentada em Decreto Estadual e Execução Fiscal no Amapá
AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. ESTADO DO AMAPÁ. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. NULIDADE DA CDA. DECRETO ESTADUAL Nº 3.009/1998. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 005/1994. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. DILAÇÃO PROBATÓRIA. NECESSIDADE. SÚMULA 7/STJ. LEGISLAÇÃO LOCAL. SÚMULA 280/STF. A multa ambiental aplicada com base no Decreto Estadual nº 3.009/1998, regulamentador da Lei Complementar nº 005/1994, não padece de ilegalidade manifesta quando a própria CDA faz referência à lei estadual de proteção ambiental, sendo inviável, por via de exceção de pré-executividade, a discussão sobre a extensão e proporcionalidade da sanção, matéria que demanda dilação probatória e análise do contexto fático. Incidência das Súmulas 7 e 280, respectivamente, do STJ e do STF. Agravo desprovido.
Contexto do julgamento
O caso teve origem em uma execução fiscal ajuizada pelo Estado do Amapá contra a Mineração Vila Nova Ltda., empresa do setor extrativo mineral, em razão de multa ambiental aplicada com fundamento na Lei Complementar Estadual nº 005/1994 — o Código de Proteção ao Meio Ambiente do Amapá — regulamentada pelo Decreto Estadual nº 3.009/1998. A autuação indicou como infração ambiental de natureza gravíssima a violação ao art. 16, incisos I e VI, do referido decreto, com enquadramento no art. 27, inciso III, alínea c, do mesmo instrumento normativo. Diante da cobrança, a empresa opôs exceção de pré-executividade sustentando a nulidade da Certidão de Dívida Ativa por ausência de previsão legal para a penalidade imposta, argumentando que o auto de infração estaria ancorado exclusivamente em ato do Poder Executivo, sem respaldo em lei em sentido estrito.
O juízo de primeiro grau rejeitou a exceção de pré-executividade, entendimento mantido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Amapá em julgamento de agravo de instrumento. A Corte estadual assentou que o Decreto nº 3.009/1998 não criou penalidades autônomas, mas sim regulamentou e operacionalizou a Lei Complementar nº 005/1994, atuando nos limites da atribuição constitucional conferida ao Poder Executivo de dar executoriedade às leis. O acórdão destacou ainda que os artigos 108, 109 e 110 da lei complementar estadual preveem hipóteses de agravamento da penalidade, como a reincidência e a violação continuada, o que tornaria necessária a dilação probatória para aferição da proporcionalidade da multa aplicada — providência incompatível com a via estreita da exceção de pré-executividade, conforme a Súmula 393 do STJ.
Inconformada, a empresa interpôs recurso especial alegando violação ao art. 1.022 do Código de Processo Civil, por suposta omissão do acórdão estadual quanto à análise da subsunção do decreto à lei complementar, e ao princípio da legalidade, por entender que o valor da multa extrapolava os limites fixados pela legislação local. O recurso não foi admitido na origem, o que motivou a interposição do agravo em recurso especial julgado pelo Ministro Paulo Sérgio Domingues no âmbito do STJ.
Fundamentos da decisão
O Ministro relator examinou detidamente os fundamentos do acórdão estadual e concluiu pela inexistência de violação ao art. 1.022 do CPC. No entendimento do STJ, o Tribunal de Justiça do Amapá enfrentou de forma fundamentada todas as questões relevantes suscitadas pela empresa, não havendo omissão, contradição, obscuridade ou erro material a sanar. A Corte Superior reafirmou o entendimento de que o julgamento desfavorável ao recorrente não configura, por si só, vício de prestação jurisdicional, sendo imprescindível demonstrar que o órgão julgador deixou de examinar ponto essencial para o deslinde da controvérsia — o que não ocorreu no caso em análise. O princípio da legalidade em matéria sancionatória ambiental, embora seja um vetor interpretativo fundamental — e que orienta inclusive as discussões sobre embargo ambiental e outras medidas restritivas —, não impede que o decreto regulamentador especifique os critérios de aplicação e graduação das penalidades já previstas em lei, desde que não extrapole os limites desta.
Quanto ao mérito da controvérsia, o STJ identificou dois obstáculos intransponíveis ao conhecimento do recurso especial. O primeiro diz respeito à necessidade de reexame do conjunto fático-probatório dos autos para verificar se o montante da multa se adequa às circunstâncias concretas da infração ambiental — como a gravidade do dano, a reincidência da autuada e o caráter continuado do ilícito —, o que atrai a incidência da Súmula 7 do STJ, que veda a utilização do recurso especial como instrumento de simples reapreciação de fatos e provas. O segundo obstáculo consiste na inviabilidade de análise, em sede de recurso especial, da legislação local do Estado do Amapá, por força da aplicação analógica da Súmula 280 do Supremo Tribunal Federal, que impede o cabimento de recurso de natureza excepcional fundado em ofensa a direito local. Dessa forma, a aferição da proporcionalidade da multa em relação aos limites da Lei Complementar nº 005/1994 e do Decreto nº 3.009/1998 permanece na esfera de competência exclusiva da Justiça Estadual do Amapá.
Do ponto de vista do direito ambiental sancionador, a decisão reafirma a legitimidade do modelo regulatório em que a lei estabelece o arcabouço geral das infrações e penalidades, conferindo ao decreto regulamentador a função de detalhar os critérios técnicos de graduação das sanções. Esse arranjo normativo é amplamente adotado no direito ambiental brasileiro, tanto na esfera federal — como se observa na Lei nº 9.605/1998 e no Decreto nº 6.514/2008 — quanto nas legislações estaduais, e tem sido reiteradamente reconhecido como compatível com o princípio da legalidade pelo Judiciário, desde que a lei de regência fixe os parâmetros mínimos e máximos das penalidades e os critérios orientadores da sua aplicação.
Teses firmadas
A decisão do STJ no AREsp 2474200/AP consolida importantes diretrizes para o contencioso de execuções fiscais ambientais. Primeiramente, confirma que a exceção de pré-executividade é via adequada para discussão de nulidades manifestas da CDA que não demandem dilação probatória, nos termos da Súmula 393 do STJ, mas é incabível para o exame da extensão e proporcionalidade de multa ambiental quando tal análise depende da apreciação de fatos e circunstâncias do caso concreto, como a gravidade da infração, a capacidade econômica do infrator e a eventual reincidência. Em segundo lugar, o julgado reitera que o decreto regulamentador expedido no exercício do poder normativo do Poder Executivo estadual não viola o princípio da legalidade quando se limita a pormenorizar a aplicabilidade de lei complementar preexistente, desde que os limites normativos essenciais estejam fixados na lei.
Por fim, a decisão reafirma os contornos das Súmulas 7 e 280, respectivamente, do STJ e do STF como filtros de admissibilidade que delimitam o papel dos tribunais superiores no controle de legalidade de atos administrativos sancionatórios ambientais praticados pelos estados. O precedente é relevante para empresas do setor de mineração e para os órgãos ambientais estaduais, pois demonstra que a discussão sobre a proporcionalidade e os limites legais de multas ambientais deve ser travada, em regra, na esfera das instâncias ordinárias — preferencialmente pela via dos embargos à execução, que admitem cognição ampla e instrução probatória —, sendo limitado o espaço para revisão dessas questões nas Cortes Superiores quando a matéria envolver legislação e fatos de natureza estritamente local.
Perguntas Frequentes
Decreto estadual pode estabelecer valores de multa ambiental?
Exceção de pré-executividade serve para contestar valor de multa ambiental?
STJ pode revisar legislação ambiental estadual em recurso especial?
Como contestar proporcionalidade de multa ambiental estadual?
Quais critérios validam decreto regulamentador de multa ambiental?
Este comentário utiliza conceitos do livro Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), de autoria de Diovane Franco. Saiba mais →
Advogado. Especialista em Direito Administrativo. Mestrando pela UNIVALI. Autor de Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025). Sócio fundador do Diovane Franco Advogados.