Elementos constitutivos das infrações ambientais e como usá-los na defesa

Um produtor rural mineiro mantinha em casa alguns pássaros silvestres — espécies comuns, sem risco de extinção, criados em ambiente doméstico havia anos. O IBAMA lavrou auto de infração, apreendeu as aves e aplicou multa calculada por espécime, no patamar mínimo previsto na norma. O caso chegou ao Judiciário por meio de exceção de pré-executividade e percorreu todas as instâncias até o Superior Tribunal de Justiça, no processo nº 0018715-80.2017.4.01.9199. A questão de fundo era aparentemente simples, mas revelou um problema que se repete em milhares de autuações ambientais pelo país afora: a fiscalização tratou a infração como se bastasse constatar a posse irregular dos animais para que a sanção se impusesse automaticamente, sem qualquer análise das circunstâncias concretas da conduta, da sua gravidade efetiva ou do elemento subjetivo do autuado. O Tribunal Regional Federal da 1ª Região anulou o auto de infração, e o STJ, pela relatoria da Ministra Regina Helena Costa, manteve a decisão. O caso ilustra com precisão cirúrgica por que a compreensão dos elementos constitutivos das infrações administrativas ambientais não é exercício acadêmico — é a diferença entre uma sanção legítima e uma punição arbitrária.

O que são os elementos constitutivos e por que importam na prática

A infração administrativa ambiental está definida no art. 70 da Lei 9.605/98 como “toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”. Conforme registrado em Dicionário de Direito Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2015), o próprio STJ já consolidou essa definição ao decidir que “considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”. A aparente simplicidade desse conceito esconde, porém, uma estrutura complexa que precisa ser decomposta para que a sanção administrativa seja legítima. Não basta que exista um resultado danoso ao meio ambiente; é preciso que estejam presentes, simultaneamente, todos os elementos que a doutrina e a legislação exigem para configurar o ilícito administrativo. Quando qualquer desses elementos está ausente, a infração simplesmente não se perfaz — e a sanção que sobre ela se apoia carece de fundamento jurídico válido.

A doutrina especializada identifica pelo menos quatro elementos que compõem a estrutura típica da infração administrativa ambiental: o elemento material (a conduta humana, comissiva ou omissiva), o elemento normativo (a referência a conceitos jurídicos que demandam valoração, como a ausência de licença ou autorização), o elemento subjetivo (o dolo ou a culpa do agente) e o elemento espacial (o local onde a conduta é praticada, que pode agravar a tipicidade). Cada um desses elementos cumpre função específica e insubstituível na configuração do ilícito, e a ausência de qualquer deles é suficiente para descaracterizar a infração. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a precisão na identificação desses elementos torna-se determinante quando se considera que o mero dano ambiental, desacompanhado de conduta humana voluntária, não autoriza a imposição de sanção.

O elemento material e a exigência de conduta humana identificável

O elemento material traduz-se na conduta humana — ativa ou omissiva — capaz de produzir alteração no mundo fenomênico. Parece óbvio que toda infração pressupõe uma ação ou omissão, mas a prática administrativa revela situações em que a fiscalização ambiental pretende sancionar com base exclusivamente no resultado (o dano constatado em campo), sem identificar com precisão qual foi a conduta praticada pelo autuado, quando ela ocorreu e de que forma se manifestou. No caso julgado pelo STJ no processo nº 0018715-80.2017.4.01.9199, o auto de infração descrevia a posse de aves silvestres sem autorização, mas o tribunal avaliou as circunstâncias concretas da conduta — guarda doméstica, espécies não ameaçadas de extinção — para concluir que a mera subsunção formal não era suficiente para justificar a sanção. A conduta existia, mas suas circunstâncias concretas demandavam análise que a fiscalização não realizou.

Heraldo Garcia Vitta, referência na matéria sancionatória administrativa, ensina que o pressuposto da infração é a conduta, comissiva ou omissiva, que se amolda à previsão legal, e que a voluntariedade é elemento imprescindível para caracterizá-la. Essa lição encontra eco direto no caso concreto: a autoridade autuante identificou a posse irregular como conduta típica, mas não perquiriu se as circunstâncias específicas daquela posse — doméstica, de espécies comuns, sem finalidade comercial — justificavam a imposição automática da sanção ou se, ao contrário, o próprio ordenamento jurídico previa tratamento diferenciado para a hipótese. O art. 29, § 2º, da Lei 9.605/98 expressamente faculta ao julgador deixar de aplicar a pena no caso de guarda doméstica de espécie silvestre não ameaçada de extinção, considerando as circunstâncias. A norma, portanto, já incorpora a exigência de análise concreta do elemento material — não admite a aplicação mecânica da sanção.

O elemento subjetivo como barreira contra a responsabilidade objetiva sancionatória

Se o elemento material exige a identificação precisa da conduta, o elemento subjetivo vai além e demanda a verificação de que essa conduta foi praticada com dolo ou, ao menos, com culpa. O art. 72, § 3º, da Lei 9.605/98 estabelece a responsabilidade subjetiva como regra no direito sancionador ambiental, e a Constituição da República impõe, como decorrência do devido processo legal e da presunção de inocência (aplicáveis também à esfera administrativa), que ninguém seja punido sem que se demonstre, minimamente, a voluntariedade de sua conduta. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “esta responsabilidade objetiva que não depende de dolo ou culpa, é a de recuperar o dano causado ao meio ambiente, mas não a de arcar com sanção pecuniária ou penal”. A distinção é clara e tem consequências práticas profundas: a obrigação de reparar o dano é objetiva, mas a imposição de multa ou qualquer outra sanção administrativa exige comprovação de culpa ou dolo.

A confusão entre responsabilidade civil ambiental (objetiva, voltada à reparação do dano) e responsabilidade administrativa sancionatória (subjetiva, voltada à punição do infrator) é um dos equívocos mais recorrentes na atuação fiscalizatória. Não são raros os autos de infração que fundamentam a sanção exclusivamente na constatação do dano ou da situação irregular, sem qualquer análise sobre a participação efetiva do autuado, sua intenção ou negligência. No caso do processo nº 0018715-80.2017.4.01.9199, o IBAMA argumentou perante o STJ que detinha “poder-dever” de aplicar penalidades e que a constatação da irregularidade (posse sem licença) era suficiente para sustentar a multa, tornando irrelevantes as circunstâncias subjetivas. O tribunal, ao manter a anulação do auto de infração, rejeitou essa lógica e reafirmou que a proporcionalidade e a razoabilidade — que são, em última análise, instrumentos de aferição do elemento subjetivo e das circunstâncias concretas — vinculam a atuação sancionatória do poder público.

O elemento normativo e a assessoriedade administrativa

O elemento normativo das infrações ambientais reside na referência a conceitos jurídicos que demandam valoração complementar. A maioria das infrações ambientais não é autossuficiente em sua descrição típica; elas remetem a normas administrativas complementares para sua plena configuração. A conduta de “manter fauna silvestre em cativeiro” só se torna infração quando praticada “sem autorização, licença ou permissão do órgão competente”. A ausência dessa autorização é o elemento normativo que completa o tipo infracional. Mas essa assessoriedade administrativa — a dependência da norma ambiental em relação a atos administrativos complementares — gera complexidades interpretativas que a fiscalização nem sempre enfrenta com o rigor necessário. E quando as normas complementares mudam ao longo do tempo (como ocorre com frequência na regulamentação ambiental), a questão se torna ainda mais delicada, exigindo que se determine qual era o marco normativo vigente no momento da conduta.

No caso concreto analisado pelo STJ, a assessoriedade administrativa revelou-se na própria existência do art. 29, § 2º, da Lei 9.605/98, que excepciona a punibilidade em determinadas circunstâncias. Não se tratava de negar que a posse de animais silvestres sem licença fosse, em tese, conduta típica; tratava-se de reconhecer que o próprio ordenamento jurídico prevê hipóteses em que essa conduta, embora formalmente típica, não justifica a imposição de sanção. A norma complementar (no caso, a própria lei de crimes ambientais em seu dispositivo exceptivo) integra o tipo e deve ser considerada pela autoridade administrativa no momento da lavratura do auto. Ignorá-la equivale a aplicar sanção com base em tipo infracional incompleto, o que viola o princípio da legalidade estrita que rege o direito administrativo sancionador.

O elemento espacial e sua função diferenciadora

O quarto elemento constitutivo — o espacial — assume relevância particular nas infrações ambientais porque o local da conduta pode alterar não apenas a gravidade da sanção, mas a própria configuração do tipo. Condutas praticadas em áreas de preservação permanente, reserva legal, unidades de conservação ou suas zonas de amortecimento recebem tratamento normativo diferenciado, com sanções mais severas e, em muitos casos, tipos infracionais específicos. O Decreto 6.514/2008 prevê, em diversos de seus dispositivos, agravantes vinculadas ao elemento espacial, e o embargo ambiental, como sanção autônoma prevista no art. 72 da Lei 9.605/98, tem sua aplicabilidade diretamente condicionada à delimitação precisa da área afetada. A identificação correta do elemento espacial exige que o auto de infração descreva com exatidão as coordenadas geográficas, a classificação jurídica da área e a norma específica que a protege — exigência que, na prática, nem sempre é observada. Conforme registrado em Dano Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2015), a responsabilidade administrativa “resulta da transgressão de toda classe de deveres administrativos perante a administração, que importe sanção administrativa e deva ser aplicada pela autoridade administrativa no âmbito administrativo”. Essa definição reforça que a sanção pressupõe transgressão efetiva e identificável, e não mera presunção derivada da localização geográfica do imóvel.

A lição do caso concreto para o produtor rural

O julgamento do processo nº 0018715-80.2017.4.01.9199 pelo STJ não criou tese nova nem revolucionou a jurisprudência ambiental. Fez algo mais valioso: aplicou com rigor os princípios que já existiam. A Ministra Regina Helena Costa, ao apreciar o recurso especial do IBAMA, manteve a decisão do TRF da 1ª Região que havia anulado o auto de infração, reconhecendo que a jurisprudência do próprio STJ já se firmara no sentido de que, na guarda doméstica de espécie silvestre não ameaçada de extinção, as circunstâncias concretas devem ser avaliadas — e podem conduzir à não aplicação da pena. O argumento do IBAMA de que o Judiciário estaria invadindo competência do Executivo foi rejeitado, porque o controle judicial de legalidade e proporcionalidade dos atos administrativos sancionatórios é garantia constitucional, e não usurpação de função.

Para o produtor rural que recebe um auto de infração do IBAMA, de órgão estadual ou do ICMBio, a lição prática desse julgamento é direta. A defesa administrativa e, se necessário, a defesa judicial devem ser construídas a partir da análise minuciosa de cada elemento constitutivo da infração. A conduta descrita no auto corresponde efetivamente ao que ocorreu? O autuado praticou a ação descrita, ou o auto imputa responsabilidade a quem não participou do fato? Havia dolo ou culpa, ou a situação decorreu de circunstância alheia à vontade do autuado? A norma complementar que integra o tipo foi corretamente identificada e aplicada? O local da infração foi precisamente delimitado e corresponde à classificação jurídica indicada no auto? Cada uma dessas perguntas ataca um elemento constitutivo distinto, e a fragilidade em qualquer deles pode ser suficiente para anular a sanção.

O direito administrativo sancionador ambiental não é (e não pode ser) um regime de responsabilidade objetiva para fins punitivos. Como sustentamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a voluntariedade da conduta é pressuposto inafastável para a configuração do ilícito administrativo, impedindo a responsabilização por fatos alheios à vontade do agente. Quem recebe uma autuação ambiental precisa exigir que a administração demonstre a presença simultânea de todos os elementos constitutivos da infração — e não aceitar passivamente a presunção de legitimidade do auto como se ela fosse absoluta. A presunção de legitimidade é relativa, admite prova em contrário e cede diante da demonstração de que qualquer dos elementos essenciais está ausente. A defesa bem fundamentada nesses elementos não é formalismo jurídico; é o exercício legítimo do direito ao devido processo legal, que garante ao administrado a certeza de que só será punido quando houver razão jurídica consistente para tanto.