STJ analisa remoção de servidor para acompanhar cônjuge removido a pedido
SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO
Uma servidora do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) impetrou mandado de segurança pleiteando remoção para Florianópolis/SC a fim de acompanhar seu cônjuge, que havia sido removido a pedido para aquela localidade. O pedido administrativo foi indeferido pelo ICMBio sob o fundamento de que o direito à remoção por acompanhamento de cônjuge somente se aplica quando este tiver sido removido de ofício, no interesse da Administração. A liminar concedida em dezembro de 2012 foi posteriormente confirmada por sentença e, posteriormente, pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região.
A questão jurídica central consiste em definir se o servidor público federal tem direito subjetivo à remoção para acompanhar cônjuge que foi removido a pedido, com fundamento no art. 36, inciso III, alínea 'a', da Lei 8.112/1990, ou se tal prerrogativa se restringe aos casos em que a remoção do cônjuge se deu de ofício, no exclusivo interesse da Administração. Subsidiariamente, o tribunal examinou a aplicabilidade da teoria do fato consumado para estabilizar situação funcional consolidada por mais de oito anos de cumprimento de decisão judicial, ainda que a remoção originária tenha contrariado a literalidade da lei.
O STJ não conheceu do recurso especial pelo fundamento da alínea 'c' do art. 105, III, da Constituição Federal, diante da ausência de cotejo analítico entre o acórdão recorrido e os paradigmas indicados pelo ICMBio, restringindo-se o recorrente à mera transcrição de ementas. O acórdão do TRF1 foi mantido no ponto em que reconheceu a situação fática consolidada pelo decurso de mais de oito anos, aplicando a teoria do fato consumado para preservar a remoção da servidora, não obstante o reconhecimento expresso de que o direito à remoção por acompanhamento pressupõe remoção de ofício do cônjuge.
Contexto do julgamento
O caso em análise originou-se de mandado de segurança impetrado por servidora do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), autarquia federal vinculada ao Ministério do Meio Ambiente e responsável pela gestão das unidades de conservação federais no Brasil. A servidora pleiteou remoção para a cidade de Florianópolis/SC com o objetivo de preservar a unidade familiar, invocando o art. 226 da Constituição Federal e o art. 36, inciso III, alínea ‘a’, da Lei 8.112/1990, que assegura ao servidor o direito de acompanhar cônjuge ou companheiro também servidor público que tenha sido removido no interesse da Administração.
O nó central da controvérsia residia no fato de que o cônjuge da impetrante não havia sido removido de ofício, mas sim a pedido, situação enquadrada no inciso II do art. 36 da Lei 8.112/1990, que regula as remoções fundadas predominantemente no interesse do servidor. Diante disso, o ICMBio indeferiu administrativamente o pedido, sustentando que a prerrogativa legal de remoção por acompanhamento pressupõe, de forma inafastável, que a remoção do cônjuge tenha ocorrido no exclusivo interesse da Administração. A medida liminar, contudo, foi concedida em 30 de dezembro de 2012 e confirmada por sentença em setembro do mesmo ano, determinando a remoção definitiva da servidora para a unidade do ICMBio em Florianópolis.
O TRF da 1ª Região, ao apreciar o recurso de apelação e a remessa necessária, reconheceu expressamente que o entendimento do STJ, firmado no julgamento dos Embargos de Divergência no REsp 1.247.360/RJ, é no sentido da impossibilidade de interpretação ampliativa das hipóteses do art. 36, III, da Lei 8.112/1990. Ainda assim, o Tribunal Regional negou provimento ao recurso do ICMBio, aplicando a teoria do fato consumado diante da consolidação da situação funcional por mais de oito anos, entendendo que a reversão da remoção produziria consequências desproporcionais e injustas para a servidora que agiu de boa-fé ao cumprir determinação judicial.
Fundamentos da decisão
A análise jurídica do caso exige a compreensão da estrutura normativa do art. 36 da Lei 8.112/1990, que disciplina as modalidades de remoção do servidor público federal. O inciso I trata da remoção de ofício, no interesse da Administração; o inciso II cuida da remoção a pedido, a critério da Administração; e o inciso III previsa hipóteses em que a remoção independe do interesse administrativo, entre elas o acompanhamento de cônjuge ou companheiro que tenha sido deslocado no interesse da Administração. A distinção entre as modalidades não é meramente formal: ela reflete a preponderância do interesse que justifica o deslocamento, elemento determinante para a concessão ou não do direito ao acompanhamento. Nesse sentido, embora toda remoção envolva, em alguma medida, o interesse público, a lei distinguiu com precisão quando esse interesse é predominante e quando a conveniência do servidor é o fator determinante, recusando ao segundo caso a geração do direito subjetivo ao acompanhamento familiar. Assim como ocorre em outras áreas do direito ambiental e administrativo, onde a interpretação extensiva de prerrogativas pode comprometer a eficiência da gestão pública, o rigor hermenêutico na aplicação do art. 36, III, ‘a’, da Lei 8.112/1990 serve à preservação do interesse coletivo na adequada alocação dos servidores públicos. Para uma perspectiva comparada sobre como o direito administrativo ambiental lida com restrições e prerrogativas em contextos de gestão de unidades de conservação, recomenda-se a leitura sobre embargo ambiental, instrumento que ilustra bem a tensão entre direitos individuais e o interesse público na atuação do ICMBio e órgãos congêneres.
No que tange à teoria do fato consumado, trata-se de construção jurisprudencial que busca estabilizar situações de fato irreversivelmente consolidadas pelo tempo, especialmente quando o administrado agiu de boa-fé em cumprimento a decisão judicial. O STJ possui entendimento majoritário, firmado pela Corte Especial, no sentido de que a teoria do fato consumado não pode ser aplicada para consolidar situações juridicamente inválidas, em especial quando a nulidade decorre de afronta direta à lei. Contudo, em casos específicos, o Tribunal tem temperado esse entendimento quando a reversão da situação implicaria onerosidade excessiva ao servidor que cumpriu fielmente o comando judicial durante anos, ponderando os princípios da segurança jurídica, da dignidade da pessoa humana e da proteção da confiança legítima. No caso concreto, o TRF1 considerou que o decurso de mais de oito anos de cumprimento da decisão, somado à ausência de má-fé da servidora, justificava a manutenção da remoção, ainda que reconhecida a ilegalidade da sua origem.
O ICMBio, em suas razões recursais, arguiu ainda que a proteção constitucional à família, prevista no art. 226 da Constituição Federal, não poderia ser invocada para justificar a remoção quando a desagregação do núcleo familiar decorreu de escolha do próprio casal, que optou pela remoção a pedido de um dos cônjuges. Esse argumento foi acolhido em sua essência pelo STJ em precedentes anteriores, que fixaram a premissa de que o princípio da proteção à família não tem o condão de ampliar as hipóteses legais de remoção previstas no Estatuto dos Servidores Públicos Federais, sob pena de conferir ao servidor um direito não assegurado pela lei e de comprometer a regularidade da prestação dos serviços públicos.
Teses firmadas
O julgamento reafirma a tese já consolidada pelo STJ desde o julgamento dos Embargos de Divergência no REsp 1.247.360/RJ de que a expressão ‘no interesse da Administração’, contida no art. 36, inciso III, alínea ‘a’, da Lei 8.112/1990, deve ser interpretada de forma estrita, abrangendo exclusivamente as hipóteses de remoção de ofício do cônjuge ou companheiro, não se aplicando aos casos em que o deslocamento decorreu de pedido do próprio servidor. A decisão reforça ainda o entendimento de que a proteção constitucional à unidade familiar, conquanto relevante valor a ser ponderado, não autoriza a criação judicial de hipóteses de remoção não previstas em lei, preservando a competência discricionária da Administração Pública na gestão do quadro de pessoal.
Sob o aspecto processual, o julgado reitera precedente firme do STJ no sentido de que a interposição de recurso especial com fundamento no art. 105, III, ‘c’, da Constituição Federal exige a realização de cotejo analítico criterioso, com a transcrição dos trechos relevantes dos acórdãos paradigmas e a demonstração específica da similitude fática com o caso recorrido, nos termos do art. 1.029, § 1º, do CPC/2015 e do art. 255, § 1º, do RISTJ, sendo insuficiente a mera transcrição de ementas. A inobservância desse requisito formal implica o não conhecimento do recurso nessa vertente, como ocorreu no presente caso, em que o ICMBio não realizou o devido cotejo analítico entre as circunstâncias do acórdão recorrido e os julgados apontados como paradigmas.