STJ exige dolo específico em improbidade sobre licitação de plano de saneamento
SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO
O Município de Suzanápolis/SP, por meio do Processo Licitatório n. SCL-019/2012 (Convite n. 07/2012), contratou a empresa Oikos Assessoria em Planejamento Ambiental S/C para elaborar o Plano Municipal de Saneamento Básico, pelo valor de R$ 20.000,00. O contrato jamais foi executado e nenhum pagamento foi realizado, mas o Ministério Público do Estado de São Paulo apontou simulação do certame. A 10ª Câmara de Direito Público do TJSP, reformando sentença de improcedência, condenou os agentes públicos Eduardo Soares e Mário Júnior Marques de Araújo por ato de improbidade do art. 11, caput e incisos II e IV, da Lei n. 8.429/1992, impondo proibição de contratar com o Poder Público por quatro anos.
Discutiu-se se a condenação por ofensa aos princípios da administração pública subsiste diante das alterações da Lei n. 14.230/2021, que passou a exigir dolo específico para a tipificação dos atos de improbidade. A controvérsia envolveu também a definição da providência cabível quando o acórdão de origem reconhece o elemento doloso sem esclarecer se se trata de dolo genérico ou específico.
O Ministro Gurgel de Faria conheceu do agravo e deu parcial provimento ao recurso especial, determinando o retorno dos autos ao Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. A Corte estadual deverá reexaminar a causa e manifestar-se expressamente sobre a presença de dolo específico na conduta dos réus, entendido como a especial intenção desonesta de violar o bem jurídico tutelado. Ausente esse elemento subjetivo, os pedidos deverão ser julgados improcedentes.
Contexto do julgamento
O caso analisado no AREsp 2.994.422/SP (2025/0263130-8), relatado pelo Ministro Gurgel de Faria no Superior Tribunal de Justiça, em decisão de 11/09/2026, tem origem em contratação promovida pelo Município de Suzanápolis/SP no Processo Licitatório n. SCL-019/2012 (Convite n. 07/2012). O objeto era a elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico, instrumento de planejamento ambiental e sanitário de titularidade municipal, adjudicado à empresa Oikos Assessoria em Planejamento Ambiental S/C pelo valor de R$ 20.000,00. O contrato, segundo consta da própria decisão, não chegou a ser executado e não gerou qualquer pagamento.
O Ministério Público do Estado de São Paulo sustentou a simulação do procedimento licitatório. Em primeiro grau, a demanda foi julgada improcedente, mas a 10ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo reformou a sentença e condenou Eduardo Soares e Mário Júnior Marques de Araújo pela prática do ato descrito no art. 11, caput e incisos II e IV, da Lei n. 8.429/1992, aplicando-lhes a sanção de proibição de contratar com o Poder Público pelo prazo de quatro anos. A empresa contratada foi absolvida por ausência de dolo e de prejuízo ao erário.
Em embargos de declaração, o acórdão estadual foi integrado para consignar que não houve comprovação de dano ao erário nem de enriquecimento ilícito, de modo que a condenação ficou restrita à sanção de proibição de contratar. No recurso especial, os réus alegaram violação dos arts. 1º, §§ 1º e 2º, 11, 17, § 19, II, e 17-C, § 1º, da Lei n. 8.429/1992, com a redação dada pela Lei n. 14.230/2021, defendendo a exigência de dolo específico, além de sustentarem a desproporcionalidade da sanção. A manifestação ministerial foi pelo desprovimento do agravo.
Fundamentos da decisão
A decisão parte do reconhecimento de que a controvérsia sobre a incidência da Lei n. 14.230/2021 — em especial quanto ao elemento subjetivo necessário à configuração do ato ímprobo — foi submetida à repercussão geral e julgada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema n. 1.199 (ARE 843.989). Naquele julgamento, fixou-se a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade, exigindo-se, nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/1992, a presença do dolo. Posteriormente, o Supremo ampliou o alcance da tese para admitir a aplicação das alterações benéficas do art. 11 da LIA aos processos em curso sem condenação transitada em julgado, conforme o ARE 803.568 AgR-segundo-EDv-ED, Rel. para acórdão Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 06/09/2023, e o RE 1.452.533 AgR, Rel. Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 21/11/2023.
O relator destacou que a conduta ímproba fundada em dolo genérico, tal como a antiga modalidade culposa, foi revogada pela Lei n. 14.230/2021, devendo receber idêntico tratamento de aplicação imediata aos processos em andamento, nos termos do REsp 2.107.601/MG, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 02/05/2024. Essa orientação tem impacto direto no contencioso ambiental sancionador, campo em que o rigor probatório sobre o elemento subjetivo também se faz presente em medidas restritivas de direitos, como ocorre no embargo ambiental e em outras sanções administrativas que atingem a esfera patrimonial e contratual do administrado.
A decisão sistematiza, ainda, três situações possíveis quanto à identificação do dolo pela instância ordinária: quando o juízo reconhece o elemento doloso sem explicitar a modalidade, quando afirma expressamente tratar-se de dolo genérico ou afasta categoricamente o dolo específico, e quando afirma claramente a presença do dolo específico. Na primeira hipótese, cabe o retorno dos autos à origem; na segunda, o próprio STJ pode julgar improcedente o pedido; na terceira, incide o óbice da Súmula 7/STJ quanto ao reexame fático e passa-se à análise dos demais pontos do recurso. No caso concreto, o acórdão paulista afirmou que os réus agiram intencionalmente para dar aparência de regularidade ao certame simulado, mas não qualificou a modalidade do dolo, o que atrai a primeira hipótese.
Teses firmadas
Firmou-se que a exigência de dolo específico, consolidada no Tema n. 1.199 do Supremo Tribunal Federal (ARE 843.989) e reafirmada no ARE 803.568 AgR-segundo-EDv-ED, Rel. para acórdão Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 06/09/2023, e no RE 1.452.533 AgR, Rel. Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 21/11/2023, aplica-se de imediato aos processos em curso sem condenação transitada em julgado, alcançando as condenações fundadas no art. 11 da Lei n. 8.429/1992. No mesmo sentido, o REsp 2.107.601/MG, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 02/05/2024, assentou que o dolo genérico, assim como a antiga modalidade culposa, foi suprimido pela Lei n. 14.230/2021.
Como consequência prática, o STJ conheceu do agravo e deu parcial provimento ao recurso especial no AREsp 2.994.422/SP, Rel. Ministro Gurgel de Faria, decisão de 11/09/2026, determinando o retorno dos autos ao Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo para que se manifeste expressamente sobre a presença do dolo específico — compreendido como a especial intenção desonesta de violar o bem jurídico tutelado pela norma — na conduta dos recorrentes, com a advertência de que, ausente esse elemento, os pedidos deverão ser julgados improcedentes.