Autuação por dano em APP e os limites do poder sancionador

Um morador constrói sua residência em área urbana consolidada, com rua pavimentada, rede elétrica, abastecimento de água e coleta de resíduos. Anos depois, o poder público ajuíza ação civil pública pedindo a demolição do imóvel e a reparação de suposto dano ambiental, sob o argumento de que a construção se situa em área de preservação permanente. O laudo pericial, contudo, atesta que o impacto ambiental é baixo e que a situação é passível de regularização. A sentença julga improcedentes os pedidos demolitório e reparatório. O tribunal mantém a decisão. E o caso chega ao Superior Tribunal de Justiça, onde a questão ganha contornos que interessam diretamente a qualquer proprietário rural ou urbano que enfrente autuação por suposta destruição ou dano em APP.

Esse cenário, extraído do processo n. 0000631-13.2012.8.19.0003, julgado pelo STJ (Relatora Ministra Regina Helena Costa), revela uma tensão que permeia o direito ambiental sancionador brasileiro: a aplicação mecânica do conceito de área de preservação permanente, sem consideração das circunstâncias concretas, pode conduzir a resultados desproporcionais e juridicamente insustentáveis. A infração prevista no art. 43 do Decreto 6.514/2008 — destruir ou danificar vegetação em APP — exige muito mais do que a simples constatação de que determinada atividade ocorre dentro dos limites cartográficos de uma área protegida. Exige materialidade comprovada, nexo causal demonstrado e proporcionalidade na resposta sancionatória.

O tipo administrativo do art. 43 e seus núcleos de conduta

O art. 43 do Decreto 6.514/2008 tipifica como infração administrativa “destruir ou danificar florestas ou demais formas de vegetação natural ou utilizá-las com infringência das normas de proteção em área considerada de preservação permanente, sem autorização do órgão competente, quando exigível, ou em desacordo com a obtida”, cominando multa de R$ 5.000,00 a R$ 50.000,00 por hectare ou fração. A estrutura normativa contempla três núcleos alternativos de conduta que não se confundem entre si e que demandam análise individualizada em cada caso concreto.

A conduta de “destruir” pressupõe eliminação completa da vegetação, com supressão que impossibilita a regeneração natural — trata-se de intervenção irreversível que extingue as condições ecológicas mínimas para que o ecossistema se recomponha sem intervenção humana. Já “danificar” abrange condutas de menor intensidade lesiva, que comprometem a integridade ecológica sem necessariamente eliminar toda a cobertura vegetal; admite gradações e pode manifestar-se pela redução da biodiversidade, pelo comprometimento de funções ecológicas ou pela alteração das características originais do ambiente. A terceira modalidade — “utilizar com infringência das normas” — é peculiar porque prescinde de destruição ou dano material, bastando o uso em desconformidade com o regime jurídico aplicável. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “não somente a destruição ou supressão total da vegetação de preservação permanente de que trata o art. 43 são passíveis de sanção pecuniária. Assim, também, a exploração de indivíduos isolados que compõem a floresta, como previsto neste artigo, tem penas pecuniárias aplicáveis administrativamente definidas”. Essa amplitude típica, contudo, não autoriza o agente fiscalizador a dispensar a demonstração concreta da materialidade em cada uma dessas modalidades.

A assessoriedade administrativa e o conceito dinâmico de APP

Um aspecto frequentemente negligenciado nas autuações por infração ao art. 43 diz respeito à assessoriedade administrativa do tipo infracional. O Decreto 6.514/2008 não define, por si só, o que constitui área de preservação permanente — remete necessariamente ao Código Florestal (Lei 12.651/2012) e às normas complementares. Essa técnica de remissão normativa impõe ao intérprete o dever de verificar, em cada caso, se a área efetivamente se enquadra no conceito legal de APP segundo a legislação vigente ao tempo da conduta e, sobretudo, ao tempo do julgamento administrativo.

O ponto ganha relevo quando se considera que o próprio conceito de APP sofreu alterações legislativas significativas. A Lei 14.285/2021, por exemplo, atribuiu aos municípios competência para definir faixas marginais de APP em áreas urbanas, o que pode reduzir o âmbito de proteção em determinadas situações. Quando a norma posterior restringe o conceito de APP, o princípio da retroatividade da norma mais benéfica — cuja aplicabilidade ao direito administrativo sancionador é reconhecida pela doutrina especializada e pela jurisprudência — pode descaracterizar infrações pretéritas. Isso significa que uma autuação lavrada com base na delimitação antiga de APP pode perder seu fundamento jurídico se a legislação superveniente excluir aquela área específica do regime de preservação permanente. O autuado que ignora essa possibilidade perde uma oportunidade concreta de defesa.

Materialidade, proporcionalidade e o caso julgado pelo STJ

A decisão proferida no processo n. 0000631-13.2012.8.19.0003, pela Ministra Regina Helena Costa no STJ, enfrenta diretamente a questão da proporcionalidade na aplicação de sanções por intervenção em APP. No caso, o Município de Angra dos Reis ajuizou ação civil pública contra particular cuja construção se situava em área de preservação permanente, pedindo demolição e reparação de dano ambiental. O juízo de primeiro grau julgou improcedentes os pedidos, e o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro manteve a sentença, destacando elementos que deveriam ser óbvios mas que a prática administrativa costuma ignorar: o laudo pericial atestou que, embora a construção estivesse em APP, o imóvel se situava em área residencial urbanizada, com malha viária, abastecimento de água, energia elétrica, iluminação pública e coleta de resíduos sólidos. O impacto ambiental decorrente da ocupação foi considerado baixo, e a situação foi reconhecida como passível de regularização nos termos da Resolução CONAMA 302/2002, que disciplina áreas urbanas consolidadas.

O que torna essa decisão particularmente relevante é a recusa do Judiciário em aplicar uma lógica binária — APP, logo demolição — sem considerar o contexto fático. A mera inserção geográfica de um imóvel em área formalmente classificada como APP não basta, por si só, para justificar a medida mais gravosa disponível no ordenamento. É preciso demonstrar o dano efetivo, avaliar a possibilidade de regularização e ponderar a proporcionalidade da resposta estatal. No caso concreto, o tribunal consignou a irrazoabilidade da demolição, reconhecendo que a pretensão do município se sustentava exclusivamente no enquadramento formal da área como APP, sem demonstração de dano ambiental concreto ou impossibilidade de regularização.

As consequências para o processo administrativo sancionador

Embora o caso julgado pelo STJ no processo n. 0000631-13.2012.8.19.0003 tenha tramitado na esfera judicial (ação civil pública), seus fundamentos repercutem diretamente no processo administrativo sancionador. Quando o IBAMA, o ICMBio ou órgão ambiental estadual lavra auto de infração com base no art. 43 do Decreto 6.514/2008, a defesa administrativa deve enfrentar, com a mesma profundidade, as questões que aquele julgado expôs: a comprovação efetiva da materialidade (destruição, dano ou uso irregular), a delimitação precisa da APP segundo a legislação vigente, a existência ou não de dano ambiental concreto e a proporcionalidade da sanção aplicada. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a imposição de embargo em APP apresenta características distintivas, mas não dispensa a observância do devido processo legal e da proporcionalidade — o embargo visa cessar a degradação e criar condições para regeneração natural, mas sua manutenção indefinida sem fundamento concreto configura excesso de poder.

A materialidade da conduta exige demonstração precisa do nexo causal entre a ação do autuado e o resultado lesivo ao meio ambiente. Não basta a constatação genérica de alteração ambiental; é preciso que o auto de infração descreva com clareza qual vegetação foi destruída ou danificada, qual a extensão da intervenção, qual o grau de comprometimento das funções ecológicas e, quando se tratar da modalidade “utilizar com infringência das normas”, qual norma específica foi violada. Autos de infração genéricos, que se limitam a transcrever o tipo do art. 43 sem individualizar a conduta, padecem de nulidade por cerceamento de defesa — o autuado precisa saber, com exatidão, o que fez de errado para poder se defender.

A distinção entre APP legal e APP real

Há uma questão que a prática administrativa frequentemente obscurece e que merece atenção especial: a diferença entre a APP definida abstratamente pela legislação e a APP que efetivamente existe no terreno como ecossistema protegido. O Código Florestal estabelece parâmetros objetivos para delimitação de APPs — faixas marginais de cursos d’água, entorno de nascentes, topos de morros, encostas com declividade superior a 45 graus, entre outros. Mas a aplicação desses parâmetros ao caso concreto depende de levantamento técnico preciso, com georreferenciamento, medição de cursos d’água e verificação das características topográficas do terreno. Não é incomum que autos de infração sejam lavrados com base em delimitações aproximadas, sem respaldo em laudo técnico que demonstre, com precisão cartográfica, que a área efetivamente se enquadra no conceito legal de APP.

A própria obra Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025) registra que “a retirada de espécimes individuais pode ser autorizada pelo órgão ambiental em casos excepcionais, para pequenas propriedades ou posses familiares definidas no art. 3º da Lei 12.651/12 e desde que caracterizada a eventualidade e o baixo impacto ambiental”. Essa previsão evidencia que o regime jurídico da APP não é monolítico; comporta exceções, autorizações e hipóteses de uso sustentável que devem ser consideradas antes de qualquer autuação. O agente fiscalizador que ignora essas possibilidades e lavra auto de infração como se toda e qualquer intervenção em APP fosse automaticamente ilícita comete erro de enquadramento jurídico que deve ser arguido na defesa administrativa.

O que o produtor rural deve fazer ao ser autuado

A orientação prática para quem recebe auto de infração ou embargo por suposta destruição ou dano em APP é direta e pode ser organizada em frentes de defesa complementares. A primeira providência consiste em verificar se a área autuada efetivamente se enquadra no conceito legal de APP, mediante laudo técnico com georreferenciamento — muitos autos são lavrados com base em delimitações imprecisas, e a descaracterização da APP no caso concreto fulmina o fundamento da autuação. A segunda frente envolve a análise da materialidade: o auto descreve com precisão qual conduta foi praticada (destruição, dano ou uso irregular)? Há laudo pericial ou relatório técnico que demonstre o nexo causal entre a ação do autuado e o resultado lesivo? A ausência dessa demonstração configura nulidade.

A terceira frente, talvez a mais relevante à luz do precedente firmado no processo n. 0000631-13.2012.8.19.0003, diz respeito à proporcionalidade da sanção e à possibilidade de regularização. Se a área se insere em contexto de ocupação consolidada (seja urbana, seja rural com uso anterior à legislação vigente), se o impacto ambiental é comprovadamente baixo e se existem mecanismos legais de regularização (como os previstos nos arts. 61-A a 65 do Código Florestal), a imposição de multa no teto ou de embargo por prazo indefinido carece de razoabilidade. Mas essas teses não se sustentam sozinhas — precisam de prova técnica robusta e de argumentação jurídica precisa, articulada por profissional que conheça as particularidades do direito administrativo sancionador ambiental. O produtor rural que recebe o auto de infração e se limita a apresentar defesa genérica, sem enfrentar a materialidade, a delimitação da APP e a proporcionalidade da sanção, desperdiça a oportunidade de defesa que a legislação lhe assegura.