CAR validado sem passivo impede manutenção de multa ambiental

Quando a própria administração reconhece que a área está regular — e mesmo assim mantém a multa

Um produtor rural em Sorriso, no norte de Mato Grosso, recebeu em fevereiro de 2025 um auto de infração com multa de mais de nove milhões de reais, embargo e apreensão de colheitadeiras, plantadeiras e tratores. A acusação: impedir a regeneração natural de vegetação nativa em área de pouco mais de mil hectares, exercer agricultura sem Autorização Provisória de Funcionamento e descumprir embargo federal do IBAMA. O problema é que a área em questão já havia sido reconhecida como consolidada desde 1984 — primeiro pelo extinto programa “MT Legal”, depois por sentença judicial transitada em julgado, e finalmente pela própria SEMA/MT, que validou o Cadastro Ambiental Rural sem passivo e emitiu a APF correspondente. Mais que isso, a autoridade coatora, a mesma que havia lavrado a autuação, proferiu decisão administrativa determinando o desembargo total da área. E a multa? Continuava de pé.

Esse caso, julgado pela Vara Especializada do Meio Ambiente do TJMT nos autos do processo 1016511-79.2025.8.11.0040, expõe com rara clareza um problema que se repete em propriedades rurais por todo o país: a exigência de documentos cuja obtenção depende do próprio órgão ambiental cria um ciclo de impossibilidade que aprisiona o produtor entre a irregularidade formal e a punição material. E quando o documento finalmente é obtido — quando o CAR é validado, quando a APF é emitida, quando a área consolidada é reconhecida —, a sanção persiste como se nada tivesse acontecido. A pergunta que se impõe é direta: qual o fundamento jurídico para manter uma penalidade que pune conduta que o próprio Estado reconhece como lícita?

O caráter autodeclaratório do CAR e a armadilha da validação

O Cadastro Ambiental Rural foi concebido pelo legislador como instrumento de regularização ambiental acessível e desburocratizado. O art. 6º do Decreto 7.830/2012 é inequívoco ao estabelecer sua “natureza declaratória e permanente”, e essa opção normativa não foi acidental. O sistema autodeclaratório visa permitir que o proprietário ou possuidor rural registre as informações ambientais de seu imóvel sem depender de prévia aprovação administrativa para que o cadastro produza efeitos jurídicos. O recibo de inscrição, por si só, já materializa o cumprimento da obrigação legal de cadastramento. Mas o que se observa na prática é a transformação desse instrumento de regularização em barreira intransponível ao exercício de direitos, especialmente quando o órgão ambiental condiciona o levantamento de embargos ou a cessação de penalidades à apresentação de CAR com status “validado” — condição cuja concretização depende exclusivamente da atuação do próprio órgão.

A disfuncionalidade é sistêmica e merece ser descrita com precisão. O produtor rural inscreve seu imóvel no CAR, obtém o recibo e aguarda a análise pelo órgão competente. Essa análise, em muitos estados, pode levar anos — quando não décadas. Enquanto o CAR permanece “pendente” ou “em análise”, o produtor é tratado como irregular para fins de desembargo, de obtenção de licenças e de defesa em processos administrativos sancionadores. O órgão fiscalizador exige a validação como condição para suspender sanções; o órgão responsável pela validação não conclui o procedimento por insuficiência operacional, acúmulo de demanda ou divergências internas sobre critérios técnicos. O resultado é um impasse procedimental que não decorre de qualquer omissão do administrado, mas da incapacidade ou da inércia do próprio Estado em cumprir sua parte no processo de regularização que ele mesmo instituiu.

A situação agrava-se quando há sobreposição de exigências entre esferas federativas. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), frequentemente o órgão fiscalizador federal exige documentação que o órgão licenciador competente não fornece ou sequer considera necessária, criando impasse procedimental que compromete a regularização. Essa circularidade — em que o IBAMA condiciona a suspensão do embargo à apresentação de licença ambiental válida, enquanto o órgão estadual exige a prévia cessação do embargo federal como condição para emiti-la — evidencia violação do princípio federativo mediante imposição de critérios federais sobre competências constitucionalmente estaduais. O produtor rural, nesse cenário, fica encurralado entre dois entes que se condicionam mutuamente sem que nenhum deles assuma a responsabilidade por resolver o impasse.

A decisão do TJMT e a incongruência administrativa como fundamento de nulidade

O caso julgado no processo 1016511-79.2025.8.11.0040 pela Vara Especializada do Meio Ambiente do TJMT é particularmente revelador porque todos os elementos que normalmente se discutem em tese já estavam materializados nos autos. O produtor rural não alegava que seu CAR deveria ser validado, ou que a área consolidada deveria ser reconhecida, ou que a APF deveria ser emitida. Tudo isso já havia ocorrido. O CAR estadual nº MT66354/2017 estava validado com status “sem passivo”. A Autorização Provisória de Funcionamento nº 15381/2025 havia sido expedida. Existia sentença judicial transitada em julgado declarando a consolidação da área e determinando que a SEMA se abstivesse de exigir recomposição ou regeneração de reserva legal fora dos percentuais reconhecidos. E a própria autoridade coatora — o Superintendente de Gestão de Processos Administrativos e Autos de Infração da SEMA/MT — havia proferido decisão interlocutória administrativa determinando o desembargo total da área, reconhecendo expressamente que “o autuado detém a condição necessária que permite o desembargo da área, qual seja, CAR validado Sem Passivo”.

Diante desse quadro, o juízo concedeu a segurança e declarou a nulidade do auto de infração e de todos os atos dele decorrentes, incluindo o termo de embargo e o termo de apreensão. O raciocínio é preciso e merece ser reproduzido em sua essência: se a própria autoridade coatora já reconheceu, administrativamente, que a área está regular e determinou o desembargo, manter o auto de infração e a multa de nove milhões de reais configura incongruência insustentável. A multa ambiental pressupõe a ocorrência de dano ou infração. Se a área é consolidada e está validada sem passivo, não há substrato fático para a manutenção da penalidade pecuniária. A manutenção do processo administrativo após tais reconhecimentos, concluiu a sentença, configura desvio de finalidade e abuso de poder, visando à punição por fato que o ordenamento e as decisões vigentes consideram lícito.

A lógica é irretocável. O direito administrativo sancionador — e a doutrina especializada é unânime a esse respeito — exige congruência entre a infração imputada e a realidade fática sobre a qual o ato punitivo se sustenta. Quando o próprio Estado, por seus órgãos competentes, reconhece a regularidade da situação que supostamente justificou a autuação, desaparece o pressuposto fático da sanção. Insistir na punição, nesse contexto, não é exercício legítimo do poder de polícia; é arbítrio. A presunção de legitimidade do ato administrativo — invocada pelo Estado de Mato Grosso em sua defesa — não é absoluta nem irrefutável, e cede quando confrontada com prova inequívoca de que os fatos que lhe davam sustentação simplesmente não existem ou foram superados por atos da própria administração.

A área consolidada e o art. 59 do Código Florestal como escudo normativo

O Código Florestal de 2012 (Lei 12.651) criou mecanismos específicos para lidar com situações de ocupação anterior a 22 de julho de 2008 em áreas de preservação permanente e de reserva legal. O art. 59, ao instituir os Programas de Regularização Ambiental, estabeleceu em seu § 4º que, no período entre a publicação da lei e a implantação do PRA em cada estado, bem como após a adesão do interessado ao programa, o proprietário ou possuidor não poderá ser autuado por infrações cometidas antes daquela data relativas à supressão irregular de vegetação em APP, reserva legal e áreas de uso restrito. O § 5º vai além: a partir da assinatura do termo de compromisso, ficam suspensas as sanções decorrentes dessas infrações e, cumpridas as obrigações estabelecidas, as multas serão consideradas convertidas em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente. Conforme registrado em Lei Florestal (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), o texto normativo é explícito ao vincular a suspensão das sanções à adesão ao programa e ao cumprimento do termo de compromisso, criando um regime jurídico próprio para a transição entre a situação de irregularidade histórica e a regularização ambiental.

No caso concreto julgado pelo TJMT, o produtor rural havia percorrido todo o caminho que a legislação lhe impunha. A área consolidada desde 1984 foi reconhecida pelo programa estadual, declarada judicialmente, validada no CAR e contemplada com a emissão de APF. O cumprimento integral das obrigações de regularização tornou juridicamente impossível a manutenção de sanções fundadas justamente na suposta irregularidade que já havia sido superada. E aqui reside o ponto que merece atenção redobrada dos produtores e de seus advogados: a validação do CAR sem passivo não é mero ato burocrático desprovido de consequências jurídicas. Ela constitui reconhecimento formal, pelo órgão ambiental competente, de que o imóvel rural atende às exigências ambientais nos termos da legislação vigente. Autuações posteriores que se fundem em suposta irregularidade ambiental da mesma área validada entram em contradição performativa com o ato administrativo de validação, e essa contradição é juridicamente insanável.

A circularidade documental como violação ao devido processo legal

A exigência de documentos cuja obtenção é materialmente impossível — ou que depende exclusivamente de ato do próprio órgão que os exige — configura violação ao direito de defesa e ao devido processo legal administrativo. Não se trata de mera irregularidade formal, mas de vício que compromete a própria possibilidade de exercício do contraditório pelo administrado. Como sustentamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a imposição de exigências documentais impossíveis ou que extrapolam o escopo específico da infração contraria o art. 15-A do Decreto 6.514/2008, que estabelece que o embargo deve restringir-se aos locais onde efetivamente se caracterizou a infração ambiental, demonstrada por meio de polígono georreferenciado.

A doutrina especializada reconhece que as medidas restritivas de direito no âmbito ambiental — embargo, suspensão de atividades, apreensão de equipamentos — devem guardar estrita proporcionalidade com a infração apurada e não podem se perpetuar indefinidamente em razão de entraves burocráticos alheios à vontade do administrado. Quando o produtor rural fez tudo o que a lei exige e o órgão ambiental, ainda assim, mantém a sanção porque o fluxo interno de validação documental não se completou, ou porque setores diferentes do mesmo órgão não se comunicam, ou porque critérios técnicos divergentes entre esferas federativas geram exigências contraditórias, o que se tem é a transformação do poder de polícia em instrumento de opressão administrativa. Conforme registrado em 25 Anos da Lei de Crimes Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2024), “em nenhum momento a Lei 9.605/1995 prevê que, para fins penais, a reparação do dano deve ser comprovada pelo cumprimento do Termo de Compromisso de Recuperação Ambiental firmado no âmbito administrativo”, sendo que “a jurisprudência pátria é uníssona ao afirmar que as esferas de responsabilização ambiental (penal e administrativa) são independentes”. Essa independência entre esferas, se por um lado impede que a absolvição criminal automaticamente extinga a sanção administrativa, por outro também significa que o reconhecimento administrativo da regularidade da área — como ocorreu no caso do CAR validado sem passivo — produz efeitos próprios e inafastáveis na esfera administrativa.

O art. 15-A do Decreto 6.514/2008 impõe delimitação precisa do embargo por polígono georreferenciado, vinculando a restrição ao local exato da infração. Quando a totalidade da área embargada é posteriormente reconhecida como consolidada e o CAR é validado sem passivo, o polígono que justificava o embargo perde seu fundamento fático. Manter a restrição sobre área cuja regularidade foi atestada pelo próprio órgão competente equivale a aplicar sanção sem infração — o que ofende não apenas o princípio da legalidade (art. 5º, XXXIX, da Constituição), mas também o princípio da finalidade administrativa, já que a sanção deixa de servir à proteção ambiental e passa a funcionar como punição arbitrária por fato reconhecidamente lícito.

O que o produtor rural deve fazer

A sentença proferida no processo 1016511-79.2025.8.11.0040 do TJMT oferece um roteiro claro para produtores rurais que enfrentam situação semelhante. O primeiro passo é reunir e organizar a prova documental de que a área é consolidada e de que o CAR está validado — ou, ao menos, de que a pendência de validação decorre exclusivamente da inércia administrativa. Essa documentação deve incluir o histórico de ocupação da área (imagens de satélite, registros do programa MT Legal ou equivalentes, contratos de arrendamento, notas fiscais de insumos agrícolas, declarações de ITR), o recibo de inscrição no CAR com status atualizado, eventuais APFs ou licenças emitidas, e qualquer manifestação do órgão ambiental que reconheça a regularidade da área — ainda que parcialmente ou em procedimento diverso.

O segundo passo é verificar se há decisões judiciais anteriores que tratem da mesma área, especialmente ações declaratórias de preexistência de área consolidada. No caso julgado pelo TJMT, a existência de sentença transitada em julgado em ação declaratória ajuizada perante a 4ª Vara Cível de Sorriso foi elemento determinante para demonstrar que a matéria já havia sido apreciada e decidida, vinculando a administração. Produtores que ainda não possuem esse reconhecimento judicial devem avaliar com seus advogados a conveniência de ajuizar ação própria, que poderá servir tanto como instrumento de defesa em futuros processos administrativos quanto como prova pré-constituída para eventual mandado de segurança.

O terceiro passo, quando já houver autuação lavrada, é impugná-la administrativamente com ênfase na incongruência entre a sanção aplicada e os atos da própria administração que reconhecem a regularidade da área. Se o órgão ambiental validou o CAR sem passivo, emitiu APF e determinou o desembargo, a manutenção do auto de infração e da multa não encontra amparo no ordenamento jurídico. Na hipótese de a via administrativa não produzir resultado em tempo adequado — o que, na experiência prática, é frequente —, o mandado de segurança constitui o instrumento processual mais eficaz, desde que a prova seja integralmente documental e pré-constituída. A sentença do TJMT demonstra que, quando o acervo probatório é robusto e emana do próprio órgão autuante, a tese da impossibilidade de cognição sumária não se sustenta. Mas o produtor rural não pode se dar ao luxo de esperar que a contradição administrativa se resolva espontaneamente. Cada dia de maquinário apreendido, cada safra perdida sob embargo injustificado, cada parcela de multa milionária que segue gerando encargos representa prejuízo real e irreversível. A inércia diante da incongruência do Estado não é prudência — é capitulação.