STJ nega recurso do Tocantins em execução fiscal por nulidade de multa ambiental

AREsp 3107643/TO (2025/0447934-8) RELATOR : MINISTRO AFRÂNIO VILELA AGRAVANTE : ESTADO DO TOCANTINS ADVOGADO : GABRIELLA DE OLIVEIRA SANTIAGO AGRAVADO : LYSAM.X EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA ADVOGADO : JOÃO MARCOS BATISTA AIRES - TO010070 DECISÃO Em análise, agravo em recurso especial interposto por ESTADO DO TOCANTINS contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins que inadmitiu recurso especial pelo óbice da Súmula 7/STJ. Argumenta a parte agravante, em síntese, que "a controvérsia, de fato, é puramente de direito: se a ausência de apreciação do pedido de conversão da multa, fato incontroverso, constitui vício insanável que implica a nulidade da Certidão de Dívida Ativa sob a ótica do artigo 142 do Decreto Federal nº 6.514/2008" (fl. 253), de modo que a Súmula 7/STJ não deve ser aplicada. É o relatório. Passo a decidir. Atendidos os pressupostos de conhecimento do agravo em recurso especial, passo à análise do recurso especial. O ESTADO DO TOCANTINS interpôs recurso especial contra acórdão assim ementado (fls. 225-226): DIREITO PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL. NÃO APRECIAÇÃO DE PEDIDO DE CONVERSÃO DE MULTA. NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO E DA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. I. CASO EM EXAME 1. Trata-se de Apelação interposta pelo Estado do Tocantins contra Sentença proferida em Ação de Execução Fiscal ajuizada com base na Lei Federal nº 6.830/1980, objetivando a cobrança do valor de R$ 42.007,31 (quarenta e dois mil, sete reais e trinta e um centavos), representado pela Certidão de Dívida Ativa (CDA) nº J-755/2022. A execução teve como fundamento multa ambiental aplicada pelo Naturatins (Instituto Natureza do Tocantins), originária do Processo Administrativo nº 2023/40311/001447. A parte executada opôs Exceção de Pré-Executividade, alegando nulidade do procedimento administrativo por ausência de apreciação do pedido de conversão da multa e falta de intimação para pagamento com desconto. O Juízo de origem acolheu a Exceção de Pré-Executividade, declarou a nulidade do processo administrativo e extinguiu a execução fiscal, condenando o Estado ao pagamento de honorários advocatícios. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em determinar se a ausência de apreciação do pedido de conversão da multa ambiental, tempestivamente apresentado pela parte executada no processo administrativo, configura cerceamento de defesa e nulidade do processo administrativo que fundamentou a inscrição da CDA e o ajuizamento da execução fiscal. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Nos termos do artigo 142 do Decreto Federal nº 6.514/2008 e dos artigos 67 e 68 da Instrução Normativa nº 02/2017 do Naturatins, o pedido de conversão de multa ambiental, quando tempestivamente apresentado, deve ser obrigatoriamente analisado pela Comissão Técnica competente antes do julgamento do auto de infração e da constituição definitiva do crédito tributário. 4. No caso em análise, restou incontroverso que a parte executada apresentou o pedido de conversão da multa em suas alegações finais, dentro do prazo legal, sendo que tal pedido não foi objeto de análise conclusiva pelo órgão competente antes da inscrição do débito em dívida ativa. 5. A ausência de apreciação do pedido de conversão violou o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, previstos no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal, bem como o princípio da legalidade, já que desconsiderou normas expressas que disciplinam o procedimento administrativo ambiental. 6. O controle jurisdicional sobre a legalidade dos atos administrativos é legítimo quando evidenciado vício insanável que comprometa a validade do ato, não configurando invasão ao mérito administrativo. 7. Diante do vício constatado, impõe-se a manutenção da Sentença que reconheceu a nulidade do processo administrativo e, por consequência, da Certidão de Dívida Ativa que fundamentou a execução fiscal. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso de apelação desprovido. Tese de julgamento: 1. O pedido de conversão de multa ambiental, tempestivamente apresentado nos termos do artigo 142 do Decreto Federal nº 6.514/2008 e da Instrução Normativa nº 02/2017 do Naturatins, deve ser obrigatoriamente apreciado pela autoridade administrativa antes da constituição definitiva do crédito tributário e da inscrição em dívida ativa. 2. A não apreciação do pedido de conversão configura cerceamento de defesa, violação ao devido processo legal e à legalidade, ensejando a nulidade do processo administrativo e, consequentemente, da Certidão de Dívida Ativa. 3. O Poder Judiciário detém competência para o controle da legalidade dos atos administrativos, sendo vedado o cometimento de ilegalidades sob o pretexto de discricionariedade administrativa. Alega o recorrente, em síntese, que "a essência da controvérsia reside na extensão da interpretação do artigo 142 do Decreto Federal nº 6.514/2008 pelo Tribunal de Justiça do Tocantins. Embora a norma federal conceda ao autuado a possibilidade de formular o pedido de conversão da multa até as alegações finais – o que de fato ocorreu nos autos do processo administrativo nº 2023/40311/001447, conforme reconhecido pelo próprio Acórdão recorrido –, a interpretação que resultou na nulidade da CDA é expansionista e desprovida de base legal expressa no dispositivo federal invocado" (fl. 231). A admissibilidade do recurso especial, tanto pela alínea a quanto pela alínea c do permissivo constitucional, exige a clareza na indicação dos dispositivos de lei federal supostamente violados, assim como a demonstração efetiva da alegada contrariedade, sob pena de incidência da Súmula 284 do STF. Nas razões do recurso especial, de fato, a parte recorrente deixou de indicar precisamente os dispositivos de lei federal que teriam sido violados, caracterizando, assim, deficiência na fundamentação recursal, o que impede a análise da controvérsia. Nesse sentido: "O recurso excepcional possui natureza vinculada, exigindo, para o seu cabimento, a imprescindível demonstração do recorrente, de forma clara e precisa, dos dispositivos apontados como malferidos pela decisão recorrida juntamente com argumentos suficientes à exata compreensão da controvérsia estabelecida, sob pena de inadmissão" (AgInt no AREsp n. 2.372.506/PB, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Terceira Turma, julgado em 23/10/2023, DJe de 26/10/2023). Embora o recorrente tenha feito menção ao art. 3º da Lei 6830/1980 (fl. 232), o dispositivo não foi prequestionado. Conforme jurisprudência do STJ, para que se configure o prequestionamento, é necessário que a causa tenha sido decidida à luz dos dispositivos legais apontados como contrariados, interpretando-se a sua aplicação ou não, ao caso concreto. Nesse contexto, "a simples indicação de dispositivos e diplomas legais tidos por violados, sem que o tema tenha sido enfrentado pelo acórdão recorrido, obsta o conhecimento do recurso especial, por falta de prequestionamento" (AgInt nos EDcl no AREsp n. 2.263.247/RJ, relator Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, julgado em 4/12/2023, DJe de 7/12/2023). No caso, o art. 3º da Lei de Execuções Fiscais não foi objeto de análise pelo Tribunal de origem, nem sequer de modo implícito, tampouco foram opostos embargos de declaração com o objetivo de sanar eventual omissão. Ausente, portanto, o requisito do prequestionamento, incidem, no ponto, as Súmulas 282 e 356 do STF, por analogia. Ainda que assim não fosse, o dispositivo não tem comando normativo incompatível com a conclusão do acórdão recorrido, no sentido de que "o pedido de conversão de multa ambiental, tempestivamente apresentado nos termos do artigo 142 do Decreto Federal nº 6.514/2008 e da Instrução Normativa nº 02/2017 do Naturatins, deve ser obrigatoriamente apreciado pela autoridade administrativa antes da constituição definitiva do crédito tributário e da inscrição em dívida ativa", sob pena de "cerceamento de defesa, violação ao devido processo legal e à legalidade, ensejando a nulidade do processo administrativo e, consequentemente, da Certidão de Dívida Ativa" (fl. 226). Incide, no caso, o óbice da Súmula 284/STF. A propósito: PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO OCORRÊNCIA. ARROLAMENTO DE BENS. BENEFÍCIO DE ORDEM. INEXISTÊNCIA. FUNDAMENTAÇÃO RECURSAL. DEFICIÊNCIA. (...) 4. Não se conhece do recurso especial, quando o dispositivo apontado como violado não contém comando normativo para sustentar a tese defendida ou infirmar os fundamentos do acórdão recorrido, em face do óbice contido na Súmula 284 do STF. 5. Agravo interno desprovido. (AgInt nos EDcl no AREsp n. 2.297.303/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 25/11/2024, DJe de 29/11/2024.) APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXISTÊNCIA DE DÉBITO CUMULADA COM REPARAÇÃO POR DANO MORAL. FRAUDE NO MEDIDOR. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO IRREGULAR. INSPEÇÃO (TOI) SEM A PRESENÇA DO CONSUMIDOR OU TESTEMUNHA. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. TEORIA DO DESVIO PRODUTIVO DO CONSUMIDOR. DANOS MORAIS CONFIGURADOS. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DO ARTIGO TIDO POR VIOLADO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 284/STF. REVISÃO DO VALOR ARBITRADO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 07/STJ. 1. Os dispositivos legais apontados como violados não possuem comando normativo capaz de infirmar os fundamentos do acórdão recorrido e não trazem qualquer referência que possa amparar a tese recursal, fazendo incidir a Súmula 284/STF: "É inadmissível o Recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia" 2. Ressalte-se, por oportuno, que a indicação genérica do artigo de Lei que teria sido contrariado induz à compreensão de que a violação alegada é somente de seu caput, pois a ofensa aos seus desdobramentos também deve ser indicada expressamente. (...) 6. AGRAVO INTERNO CONHECIDO E DESPROVIDO. (AgInt no AREsp n. 2.194.174/GO, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 26/2/2024, DJe de 29/2/2024.) A rigor, o recurso especial está fundado exclusivamente na interpretação do art. 142 do Decreto 6.514/2008, ato normativo secundário insuscetível de análise no recurso especial. Nesse sentido: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PENALIDADE DE DESCARTE DE PRODUTO. ALEGAÇÃO DE CERCEAMENTO DE DEFESA. REEXAME DE PROVAS. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7 DO STJ. ALEGADA VIOLAÇÃO A DECRETO E A INSTRUÇÃO NORMATIVA. ATO NORMATIVO INFRALEGAL. INVIÁVEL. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. [...] 3. A questão em discussão consiste em saber se a decisão administrativa que determinou o descarte do produto, sem oportunizar a readequação da rotulagem, violou os princípios do contraditório, ampla defesa, razoabilidade e proporcionalidade. 4. O Superior Tribunal de Justiça não admite recurso especial para análise de atos infralegais, como instruções normativas e decretos, por não se enquadrarem no conceito de lei federal, conforme precedentes. 5. A alteração da conclusão do Tribunal de origem sobre a condução do processo administrativo e a proporcionalidade da multa aplicada demandaria o reexame de matéria fático-probatória, o que atrai a incidência da Súmula 7 do STJ. 6. A jurisprudência do STJ é pacífica no sentido de que o recurso especial não é via adequada para revaloração de provas ou análise de normas infralegais. 7. Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 1.948.370/PE, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 25/2/2026, DJEN de 3/3/2026 - sem grifos no original) DIREITO ADMINISTRATIVO. ATIVIDADE DE PRODUÇÃO DE ETANOL. ANP. COMPROVAÇÃO DE REGULARIDADE FISCAL NO CADIN. NÃO VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC/2015. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 211/STJ E DA SÚMULA N. 282/STF, POR ANALOGIA. ACÓRDÃO RECORRIDO COM FUNDAMENTO EM NORMA INFRALEGAL. OFENSA INDIRETA E REFLEXA À LEI. NÃO CABIMENTO DO RECURSO. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. I - Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado para manter autorizações da ANP para produção de etanol, sem exigência de certidões fiscais ou regularidade no CADIN como condição. A sentença concedeu a segurança. O Tribunal a quo manteve a sentença. Nesta Corte, trata-se de agravo interno interposto contra decisão que julgou recurso especial, com fundamento no art. 105, III, a, da Constituição Federal. II - Conforme a pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, não ocorre a violação do art. 1.022 do CPC/2015, quando as questões discutidas nos autos são analisadas, mesmo que implicitamente, ou ainda afastadas de modo embasado pela Corte Julgadora originária, posto que a mera insatisfação da parte com o conteúdo decisório exarado não autoriza a oposição de embargos declaratórios. III - Diante desse contexto, não há falar, no caso, em violação do art. 1.022 do CPC/2015, porquanto a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, uma vez que os votos condutores do acórdão recorrido e do acórdão proferido em embargos de declaração apreciaram fundamentadamente, de modo coerente e completo, as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida. IV - Quanto à insurgência recursal remanescente, evidencia-se que o art. 8º, I, XV e XVI, da Lei n. 9.478/1997 não foi examinado pelo Tribunal a quo, o que acarreta o não conhecimento do recurso especial, quanto ao ponto, pela falta de cumprimento ao requisito do prequestionamento. Aplica-se ao caso, a Súmula n. 211/STJ e, por analogia, a Súmula n. 282/STF. Com efeito, ausente o prequestionamento das questões federais alegadamente violadas, não é possível o conhecimento do recurso especial, pois não há esgotamento na via ordinária das teses recursais, quando as questões postuladas não foram examinadas pela Corte de origem sob o viés pretendido pela parte recorrente. V - Acrescente-se que não há incompatibilidade entre a inexistência de ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015 e a ausência de prequestionamento, com a incidência do enunciado n. 211 da Súmula do STJ, quanto às teses invocadas pela parte recorrente, que, entretanto, não são debatidas pelo Tribunal local, por entender suficientes para a solução da controvérsia outros argumentos utilizados pelo colegiado. Nesse sentido: AgInt no AREsp n. 1.234.093/RJ, relator Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, julgado em 24/4/2018, DJe 3/5/2018; AgInt no AREsp n. 1.173.531/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 20/3/2018, DJe 26/3/2018. VI - Quanto à controvérsia, tem-se que, mesmo que se pudesse, em um esforço superar os referidos óbices, o acórdão vergastado encontra-se amparado em norma infralegal, que é insuscetível de análise no âmbito do recurso especial, por não se enquadrar no conceito de lei federal. Nesse sentido: AgInt no REsp n. 1.950.199/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 29/11/2021, DJe de 16/12/2021; AgInt no AREsp n. 1.167.588/RJ, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 7/8/2018, DJe de 21/8/2018; REsp 2.093.536/AL, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 4/9/2023, Transitado em julgado em 3/11/2023. VII - Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 2.168.002/PE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 22/10/2025, DJEN de 27/10/2025.) Isso posto, com fundamento no art. 253, parágrafo único, II, a, do RISTJ, conheço do agravo, para não conhecer do recurso especial. Majoro os honorários advocatícios em 2% (dois por cento), com fundamento no art. 85, § 11, do CPC, observados os limites percentuais previstos no § 3º do referido dispositivo legal, bem como eventual concessão da gratuidade da justiça. Intimem-se. Relator AFRÂNIO VILELA