Instrumentos processuais para impugnar embargos ambientais

Quase duas décadas de embargo e a exigência de renunciar ao direito de ação

Um produtor rural em Goiás teve 24,36 hectares de sua propriedade embargados pelo IBAMA em 2005. Segundo ele, pagou a multa imposta, apresentou projeto de recuperação da área degradada e ajuizou ação judicial para discutir a regularidade da atuação do órgão, ainda pendente no TRF1, e mesmo assim, dezenove anos depois, o embargo permanecia vigente. Ainda segundo o produtor, o órgão ambiental condicionava o desembargo à assinatura de um termo de compromisso que implicaria a renúncia ao direito de discutir as medidas administrativas. A situação, levada em mandado de segurança à Vara Federal de Jataí no processo 1000142-34.2024.4.01.3507, cuja decisão inicial apenas mandou notificar a autoridade, cientificar o IBAMA e ouvir o MPF, sem examinar o mérito, expõe com nitidez um problema recorrente no direito administrativo sancionador ambiental: a escolha do instrumento processual adequado para enfrentar ilegalidades que se perpetuam no tempo e que, não raro, se agravam pela própria conduta da Administração.

O caso não é isolado. Produtores rurais em todo o Brasil convivem com embargos que se arrastam por anos, às vezes décadas, mesmo quando cumpriram as obrigações impostas pelo órgão ambiental ou quando os vícios do ato administrativo são evidentes. A questão que se coloca não é apenas se o embargo é legal ou ilegal, mas qual caminho processual oferece a resposta mais eficiente à situação concreta do autuado. E a resposta a essa pergunta exige uma análise que vai além da mera preferência do advogado: demanda compreensão técnica das características, limitações e potencialidades de cada instrumento disponível no ordenamento jurídico brasileiro.

O mandado de segurança como via de eleição contra embargos manifestamente ilegais

O mandado de segurança ocupa posição central entre os instrumentos de controle judicial dos embargos ambientais, e o caso levado à Justiça Federal em Jataí ilustra o porquê. O produtor rural apostou em prova documental pré-constituída do que alegava ser o cumprimento das exigências legais para o desembargo: o pagamento da multa, a apresentação do projeto de recuperação e a entrega dos documentos exigidos pela Nota Técnica nº 3/2023 do IBAMA. A ilegalidade apontada não residia em questão técnica controvertida que demandasse perícia ou dilação probatória; residia, segundo a inicial, na imposição, pelo órgão ambiental, de condição não prevista em lei, a renúncia ao direito de ação como requisito para o levantamento do embargo. Na leitura do escritório, é o desenho típico de direito líquido e certo; a decisão publicada, porém, não chegou a examinar se os documentos comprovam o alegado.

A vantagem procedimental do mandado de segurança, nesse contexto, não se limita à celeridade. O artigo 25 da Lei 12.016/2009 afasta a condenação em honorários advocatícios, o que elimina o risco econômico que muitas vezes desestimula o produtor rural a buscar o Judiciário. Conforme registrado em Direito do Ambiente (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2021), o constituinte federal “foi bastante generoso, brindando nossa sociedade com diversos institutos processuais — já com disciplina infraconstitucional materializada — para tão desejada tutela jurisdicional do ambiente”, incluindo expressamente o mandado de segurança coletivo entre os mecanismos de defesa de direitos. Essa generosidade constitucional não serve apenas à proteção ambiental em sentido estrito; serve igualmente à proteção do administrado contra excessos e ilegalidades da própria Administração ambiental. O mandado de segurança, nessa perspectiva, funciona como instrumento de controle de legalidade em mão dupla — protege o meio ambiente quando a Administração é omissa e protege o cidadão quando a Administração é abusiva.

A decisão inicial proferida no processo 1000142-34.2024.4.01.3507 não julgou o mérito. Sem pedido de liminar, o juízo federal registrou que o mandado de segurança é “remédio constitucional adequado para a defesa de direito líquido e certo contra ato ilegal ou abuso de poder da autoridade impetrada, cuja prova deve ser previamente constituída”, afastou a prevenção apontada pelo sistema, mandou incluir o IBAMA no processo, notificar a autoridade para prestar informações em 10 dias e ouvir o Ministério Público Federal. O resultado em primeira instância não consta do material publicado; sabe-se apenas que, em julho de 2024, o próprio impetrante apelou ao TRF1, sinal de que a sentença não lhe deu o que pedia. O magistrado ainda destacou a importância das informações da autoridade coatora como meio de prova, aderindo ao magistério doutrinário de Leonardo José Carneiro da Cunha sobre a matéria — o que revela a seriedade com que o Judiciário trata a instrução probatória mesmo no rito célere do mandado de segurança.

A questão da decadência e a natureza de trato sucessivo do embargo

Uma objeção recorrente levantada pela Administração quando produtores rurais impetram mandado de segurança contra embargos antigos é a alegação de decadência. O artigo 23 da Lei 12.016/2009 estabelece prazo de 120 dias para a impetração, contados da ciência do ato impugnado. Em embargos lavrados há anos — como no caso de Jataí, onde o ato remontava a 2005 —, seria razoável supor que o prazo decadencial já teria transcorrido há muito. Mas essa suposição ignora a natureza jurídica do embargo ambiental.

O embargo não é ato administrativo instantâneo que se exaure no momento de sua lavratura. Seus efeitos restritivos se renovam diariamente, impedindo o uso econômico da área a cada dia que passa. Cada jornada de vigência constitui nova lesão ao patrimônio jurídico do administrado, de modo que o prazo decadencial de 120 dias se reinicia continuamente enquanto perdurar a restrição. A medida caracteriza-se, portanto, como ato de trato sucessivo, e essa qualificação tem consequências processuais decisivas: o produtor rural pode impetrar mandado de segurança contra embargo lavrado há cinco, dez ou dezenove anos, desde que os efeitos lesivos permaneçam ativos. No caso de Jataí, a decisão inicial não tratou de decadência e deu andamento ao mandamus; esse silêncio, numa decisão que só ordena o processamento, não confirma nem afasta a tese, que se apoia na natureza do embargo, e não neste julgado.

A mesma lógica se aplica às ações desconstitutivas de ato administrativo. Embargos que perduram anos podem ser questionados judicialmente mesmo após a finalização do processo administrativo, porque a violação aos direitos do administrado se protrai enquanto perdura a restrição. A cada dia de manutenção indevida do embargo, renova-se a lesão, configurando violação permanente que não se sujeita aos limites temporais aplicáveis a atos de efeito instantâneo. Esse entendimento tem relevância prática imediata: produtores rurais que há anos convivem com embargos ilegais não estão, por essa razão, impedidos de buscar o Judiciário.

A ação desconstitutiva quando a prova documental não basta

Nem toda ilegalidade de embargo se demonstra por documentos pré-constituídos. Vícios na motivação técnica do ato — como laudos ambientais inconsistentes, delimitações de polígono incorretas ou desproporcionalidade da medida em relação à infração — frequentemente demandam produção de prova pericial, oitiva de testemunhas e análise de questões fáticas controvertidas que escapam ao âmbito do mandado de segurança. Nesses casos, a ação desconstitutiva de ato administrativo, processada pelo rito comum, oferece amplitude probatória que o mandamus não comporta.

A vantagem dessa via não se resume à possibilidade de perícia. Os artigos 300 e seguintes do Código de Processo Civil autorizam a concessão de tutelas de urgência que podem suspender os efeitos do embargo antes mesmo da citação do réu, desde que presentes a probabilidade do direito e o perigo de dano. O contraditório pleno permite, ainda, o controle substancial da motivação administrativa — verificando não apenas se o ato foi formalmente motivado, mas se a motivação é materialmente suficiente, internamente coerente e adequada à finalidade que o embargo pretende alcançar. Essa análise substancial constitui verificação da validade do ato, não invasão ao mérito administrativo; a distinção é sutil, mas juridicamente decisiva. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a escolha entre mandado de segurança e ação desconstitutiva deve ser orientada pela natureza do vício identificado e pelo tipo de prova necessária para demonstrá-lo — não por preferência abstrata do advogado.

O caso de Jataí exemplifica bem a fronteira entre as duas vias. O impetrante optou pelo mandado de segurança porque sustentava que a ilegalidade era demonstrável por documentos: o alegado cumprimento das exigências do próprio IBAMA e a imposição de condição que, a seu ver, a lei não prevê. Se, contudo, a controvérsia girasse em torno da efetiva recuperação ambiental da área — questão técnica que demandaria laudo pericial —, o caminho processual adequado seria a ação desconstitutiva, com cognição exauriente e amplitude probatória plena.

A dimensão coletiva do problema e os instrumentos de tutela transindividual

Quando embargos ilegais afetam coletividades determináveis de produtores rurais, especialmente em situações de aplicação massiva com vícios sistemáticos, os instrumentos individuais podem se mostrar insuficientes. A ação civil pública emerge, nesse contexto, como ferramenta estratégica que permite atacar a causa comum da ilegalidade em vez de combater, caso a caso, cada manifestação individual do mesmo vício. Como observa Ingo Wolfgang Sarlet em Curso de Direito Climático (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2023), são múltiplos os “instrumentos processuais para a defesa” de direitos fundamentais, incluindo “a ação civil pública”, “o mandado de segurança coletivo” e “o mandado de injunção”, entre outros mecanismos de tutela jurisdicional previstos no ordenamento constitucional brasileiro. Essa pluralidade de vias não é acidental; reflete a compreensão de que situações jurídicas complexas e de alcance coletivo demandam respostas processuais proporcionalmente abrangentes.

A legitimidade ativa para a ação civil pública abrange o Ministério Público, a Defensoria Pública, os entes federativos e as associações constituídas há pelo menos um ano que incluam entre suas finalidades institucionais a defesa dos interesses em questão. Associações de produtores rurais e sindicatos rurais podem, portanto, manejar ação civil pública para impugnar embargos com vícios sistemáticos que afetem seus associados. A eficácia erga omnes da sentença proferida nessa via evita a multiplicação de demandas individuais idênticas e garante tratamento uniforme a situações idênticas — algo que o mandado de segurança individual, por sua natureza, não alcança.

A exigência de renúncia ao direito de ação como condição para desembargo

O aspecto mais grave do caso levado à Justiça Federal em Jataí não é a demora do desembargo em si, mas a condição que, segundo o impetrante, o IBAMA impunha para efetivá-lo. Exigir que o produtor rural renuncie ao direito de discutir judicialmente as medidas administrativas como requisito para o levantamento do embargo é imposição que viola frontalmente o artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, que assegura a inafastabilidade da jurisdição. Nenhum ato administrativo pode condicionar o exercício de um direito legítimo à renúncia de outro direito fundamental; e o direito de ação, enquanto garantia constitucional, não admite ser objeto de transação imposta unilateralmente pela Administração como moeda de troca para o cumprimento de uma obrigação que já lhe incumbe por força de lei.

O artigo 34 da Instrução Normativa Conjunta nº 01/2021, invocado pelo impetrante, estabelece os requisitos para o desembargo. Uma vez atendidos esses requisitos (e o impetrante sustenta ter apresentado todos os documentos exigidos pela Nota Técnica nº 3/2023 do IBAMA, ponto que a decisão publicada não examinou), o desembargo é ato vinculado, não discricionário. A Administração não dispõe de margem de escolha para criar condições adicionais não previstas na norma, tampouco para impor ao administrado ônus que o ordenamento jurídico não autoriza. A perpetuação do embargo em tais circunstâncias não configura exercício legítimo do poder de polícia ambiental; configura abuso de poder, impugnável tanto por mandado de segurança quanto por ação desconstitutiva, conforme a natureza da prova disponível. Conforme registrado em Dano Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2015), o inquérito civil e demais atos administrativos pré-processuais “está sujeito ao controle judicial de legalidade, via os remédios jurisdicionais corretivos, tais como mandado de segurança e outros, quando maculado de vícios e desvios e ferir direitos”. A mesma lógica se aplica, com maior razão, ao embargo ambiental que extrapola os limites da legalidade.

Orientação prática para o produtor rural

A escolha do instrumento processual adequado para impugnar um embargo ambiental não é decisão que se tome no abstrato. Depende da identificação precisa do vício, da natureza da prova disponível, da urgência da situação e do alcance pretendido pela tutela jurisdicional. Quando a ilegalidade é demonstrável por documentos já existentes — como ocorre nos casos de embargo sobre área licenciada, prescrição da pretensão punitiva, incompetência do órgão autuante ou imposição de condições não previstas em lei —, o mandado de segurança é a via mais eficiente, pela celeridade do rito e pela ausência de risco de sucumbência. Quando o vício demanda perícia técnica ou análise de questões fáticas controvertidas, a ação desconstitutiva oferece a amplitude probatória necessária, sem prejuízo da possibilidade de tutela de urgência para suspender os efeitos do embargo durante o curso do processo. E quando o problema é sistêmico, afetando coletividades de produtores, a ação civil pública ou o mandado de segurança coletivo permitem enfrentar a causa comum da ilegalidade com eficácia transindividual.

O que o caso de Jataí mostra é que o produtor rural não pode esperar que o tempo resolva o embargo. O embargo lavrado em 2005 permanecia vigente em 2024 mesmo com uma ação judicial ajuizada pelo produtor em 2015, ainda pendente no TRF1, e foi preciso um mandado de segurança específico contra a exigência do termo de compromisso; como visto, a natureza de trato sucessivo do embargo mantém a via judicial aberta enquanto os efeitos restritivos persistirem. O produtor que identifica irregularidade no embargo que pesa sobre sua propriedade deve procurar assessoria jurídica especializada para mapear o vício, reunir a documentação pertinente e eleger o instrumento processual que ofereça a melhor relação entre efetividade, celeridade e segurança jurídica. Mas não deve esperar que o problema se resolva sozinho, porque a experiência demonstra, com a eloquência dos fatos, que embargos ilegais raramente são levantados por iniciativa da própria Administração.