Instrumentos processuais para impugnar embargos ambientais

Quase duas décadas de embargo e a exigência de renunciar ao direito de ação

Um produtor rural em Goiás teve 24,36 hectares de sua propriedade embargados pelo IBAMA em 2005. Pagou a multa imposta, apresentou projeto de recuperação da área degradada, ajuizou ação judicial para discutir a regularidade da autuação — e mesmo assim, dezenove anos depois, o embargo permanecia vigente. A razão? O órgão ambiental condicionava o desembargo à assinatura de um termo de compromisso que exigia a renúncia ao direito de questionar judicialmente as medidas administrativas. A situação, decidida pela Justiça Federal de Jataí nos autos do processo 1000142-34.2024.4.01.3507, expõe com nitidez um problema recorrente no direito administrativo sancionador ambiental: a escolha do instrumento processual adequado para enfrentar ilegalidades que se perpetuam no tempo e que, não raro, se agravam pela própria conduta da Administração.

O caso não é isolado. Produtores rurais em todo o Brasil convivem com embargos que se arrastam por anos, às vezes décadas, mesmo quando cumpriram as obrigações impostas pelo órgão ambiental ou quando os vícios do ato administrativo são evidentes. A questão que se coloca não é apenas se o embargo é legal ou ilegal, mas qual caminho processual oferece a resposta mais eficiente à situação concreta do autuado. E a resposta a essa pergunta exige uma análise que vai além da mera preferência do advogado: demanda compreensão técnica das características, limitações e potencialidades de cada instrumento disponível no ordenamento jurídico brasileiro.

O mandado de segurança como via de eleição contra embargos manifestamente ilegais

O mandado de segurança ocupa posição central entre os instrumentos de controle judicial dos embargos ambientais, e o caso julgado em Jataí ilustra com precisão o porquê. O produtor rural dispunha de prova documental pré-constituída que demonstrava o cumprimento das exigências legais para o desembargo: o pagamento da multa, a apresentação do projeto de recuperação e o atendimento dos documentos exigidos pela própria Nota Técnica nº 3/2023 do IBAMA. A ilegalidade não residia em questão técnica controvertida que demandasse perícia ou dilação probatória; residia na imposição, pelo órgão ambiental, de condição não prevista em lei — a renúncia ao direito de ação como requisito para o levantamento do embargo. Trata-se de hipótese clássica de direito líquido e certo, comprovável de plano por documentos já existentes.

A vantagem procedimental do mandado de segurança, nesse contexto, não se limita à celeridade. O artigo 25 da Lei 12.016/2009 afasta a condenação em custas e honorários advocatícios, o que elimina o risco econômico que muitas vezes desestimula o produtor rural a buscar o Judiciário. Conforme registrado em Direito do Ambiente (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2021), o constituinte federal “foi bastante generoso, brindando nossa sociedade com diversos institutos processuais — já com disciplina infraconstitucional materializada — para tão desejada tutela jurisdicional do ambiente”, incluindo expressamente o mandado de segurança coletivo entre os mecanismos de defesa de direitos. Essa generosidade constitucional não serve apenas à proteção ambiental em sentido estrito; serve igualmente à proteção do administrado contra excessos e ilegalidades da própria Administração ambiental. O mandado de segurança, nessa perspectiva, funciona como instrumento de controle de legalidade em mão dupla — protege o meio ambiente quando a Administração é omissa e protege o cidadão quando a Administração é abusiva.

A decisão proferida no processo 1000142-34.2024.4.01.3507 reforça essa compreensão ao reconhecer o cabimento do mandamus para impugnar a manutenção do embargo quando demonstrado documentalmente o cumprimento das exigências legais. O juízo federal registrou que o mandado de segurança é “remédio constitucional adequado para a defesa de direito líquido e certo contra ato ilegal ou abuso de poder da autoridade impetrada, cuja prova deve ser previamente constituída”, e determinou o regular processamento do feito com observância do contraditório, reconhecendo a pertinência da via eleita pelo impetrante. O magistrado ainda destacou a importância das informações da autoridade coatora como meio de prova, aderindo ao magistério doutrinário de Leonardo José Carneiro da Cunha sobre a matéria — o que revela a seriedade com que o Judiciário trata a instrução probatória mesmo no rito célere do mandado de segurança.

A questão da decadência e a natureza de trato sucessivo do embargo

Uma objeção recorrente levantada pela Administração quando produtores rurais impetram mandado de segurança contra embargos antigos é a alegação de decadência. O artigo 23 da Lei 12.016/2009 estabelece prazo de 120 dias para a impetração, contados da ciência do ato impugnado. Em embargos lavrados há anos — como no caso de Jataí, onde o ato remontava a 2005 —, seria razoável supor que o prazo decadencial já teria transcorrido há muito. Mas essa suposição ignora a natureza jurídica do embargo ambiental.

O embargo não é ato administrativo instantâneo que se exaure no momento de sua lavratura. Seus efeitos restritivos se renovam diariamente, impedindo o uso econômico da área a cada dia que passa. Cada jornada de vigência constitui nova lesão ao patrimônio jurídico do administrado, de modo que o prazo decadencial de 120 dias se reinicia continuamente enquanto perdurar a restrição. A medida caracteriza-se, portanto, como ato de trato sucessivo, e essa qualificação tem consequências processuais decisivas: o produtor rural pode impetrar mandado de segurança contra embargo lavrado há cinco, dez ou dezenove anos, desde que os efeitos lesivos permaneçam ativos. No caso concreto julgado pela Vara Federal de Jataí, o juízo sequer cogitou a decadência como óbice ao processamento do mandamus, o que confirma a solidez dessa compreensão na prática judicial.

A mesma lógica se aplica às ações desconstitutivas de ato administrativo. Embargos que perduram anos podem ser questionados judicialmente mesmo após a finalização do processo administrativo, porque a violação aos direitos do administrado se protrai enquanto perdura a restrição. A cada dia de manutenção indevida do embargo, renova-se a lesão, configurando violação permanente que não se sujeita aos limites temporais aplicáveis a atos de efeito instantâneo. Esse entendimento tem relevância prática imediata: produtores rurais que há anos convivem com embargos ilegais não estão, por essa razão, impedidos de buscar o Judiciário.

A ação desconstitutiva quando a prova documental não basta

Nem toda ilegalidade de embargo se demonstra por documentos pré-constituídos. Vícios na motivação técnica do ato — como laudos ambientais inconsistentes, delimitações de polígono incorretas ou desproporcionalidade da medida em relação à infração — frequentemente demandam produção de prova pericial, oitiva de testemunhas e análise de questões fáticas controvertidas que escapam ao âmbito do mandado de segurança. Nesses casos, a ação desconstitutiva de ato administrativo, processada pelo rito comum, oferece amplitude probatória que o mandamus não comporta.

A vantagem dessa via não se resume à possibilidade de perícia. Os artigos 300 e seguintes do Código de Processo Civil autorizam a concessão de tutelas de urgência que podem suspender os efeitos do embargo antes mesmo da citação do réu, desde que presentes a probabilidade do direito e o perigo de dano. O contraditório pleno permite, ainda, o controle substancial da motivação administrativa — verificando não apenas se o ato foi formalmente motivado, mas se a motivação é materialmente suficiente, internamente coerente e adequada à finalidade que o embargo pretende alcançar. Essa análise substancial constitui verificação da validade do ato, não invasão ao mérito administrativo; a distinção é sutil, mas juridicamente decisiva. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a escolha entre mandado de segurança e ação desconstitutiva deve ser orientada pela natureza do vício identificado e pelo tipo de prova necessária para demonstrá-lo — não por preferência abstrata do advogado.

O caso de Jataí exemplifica bem a fronteira entre as duas vias. O impetrante optou pelo mandado de segurança porque a ilegalidade era demonstrável por documentos: o cumprimento das exigências do próprio IBAMA e a imposição de condição não prevista em lei. Se, contudo, a controvérsia girasse em torno da efetiva recuperação ambiental da área — questão técnica que demandaria laudo pericial —, o caminho processual adequado seria a ação desconstitutiva, com cognição exauriente e amplitude probatória plena.

A dimensão coletiva do problema e os instrumentos de tutela transindividual

Quando embargos ilegais afetam coletividades determináveis de produtores rurais, especialmente em situações de aplicação massiva com vícios sistemáticos, os instrumentos individuais podem se mostrar insuficientes. A ação civil pública emerge, nesse contexto, como ferramenta estratégica que permite atacar a causa comum da ilegalidade em vez de combater, caso a caso, cada manifestação individual do mesmo vício. Como observa Ingo Wolfgang Sarlet em Curso de Direito Climático (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2023), são múltiplos os “instrumentos processuais para a defesa” de direitos fundamentais, incluindo “a ação civil pública”, “o mandado de segurança coletivo” e “o mandado de injunção”, entre outros mecanismos de tutela jurisdicional previstos no ordenamento constitucional brasileiro. Essa pluralidade de vias não é acidental; reflete a compreensão de que situações jurídicas complexas e de alcance coletivo demandam respostas processuais proporcionalmente abrangentes.

A legitimidade ativa para a ação civil pública abrange o Ministério Público, a Defensoria Pública, os entes federativos e as associações constituídas há pelo menos um ano que incluam entre suas finalidades institucionais a defesa dos interesses em questão. Associações de produtores rurais e sindicatos rurais podem, portanto, manejar ação civil pública para impugnar embargos com vícios sistemáticos que afetem seus associados. A eficácia erga omnes da sentença proferida nessa via evita a multiplicação de demandas individuais idênticas e garante tratamento uniforme a situações idênticas — algo que o mandado de segurança individual, por sua natureza, não alcança.

A exigência de renúncia ao direito de ação como condição para desembargo

O aspecto mais grave do caso julgado em Jataí não é a demora do desembargo em si, mas a condição imposta pelo IBAMA para efetivá-lo. Exigir que o produtor rural renuncie ao direito de discutir judicialmente as medidas administrativas como requisito para o levantamento do embargo é imposição que viola frontalmente o artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, que assegura a inafastabilidade da jurisdição. Nenhum ato administrativo pode condicionar o exercício de um direito legítimo à renúncia de outro direito fundamental; e o direito de ação, enquanto garantia constitucional, não admite ser objeto de transação imposta unilateralmente pela Administração como moeda de troca para o cumprimento de uma obrigação que já lhe incumbe por força de lei.

O artigo 34 da Instrução Normativa Conjunta nº 01/2021, invocado pelo impetrante, estabelece os requisitos para o desembargo. Uma vez atendidos esses requisitos — e o IBAMA reconheceu, por meio de sua própria nota técnica, que os documentos exigidos foram apresentados —, o desembargo é ato vinculado, não discricionário. A Administração não dispõe de margem de escolha para criar condições adicionais não previstas na norma, tampouco para impor ao administrado ônus que o ordenamento jurídico não autoriza. A perpetuação do embargo em tais circunstâncias não configura exercício legítimo do poder de polícia ambiental; configura abuso de poder, impugnável tanto por mandado de segurança quanto por ação desconstitutiva, conforme a natureza da prova disponível. Conforme registrado em Dano Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2015), o inquérito civil e demais atos administrativos pré-processuais “está sujeito ao controle judicial de legalidade, via os remédios jurisdicionais corretivos, tais como mandado de segurança e outros, quando maculado de vícios e desvios e ferir direitos”. A mesma lógica se aplica, com maior razão, ao embargo ambiental que extrapola os limites da legalidade.

Orientação prática para o produtor rural

A escolha do instrumento processual adequado para impugnar um embargo ambiental não é decisão que se tome no abstrato. Depende da identificação precisa do vício, da natureza da prova disponível, da urgência da situação e do alcance pretendido pela tutela jurisdicional. Quando a ilegalidade é demonstrável por documentos já existentes — como ocorre nos casos de embargo sobre área licenciada, prescrição da pretensão punitiva, incompetência do órgão autuante ou imposição de condições não previstas em lei —, o mandado de segurança é a via mais eficiente, pela celeridade do rito e pela ausência de risco de sucumbência. Quando o vício demanda perícia técnica ou análise de questões fáticas controvertidas, a ação desconstitutiva oferece a amplitude probatória necessária, sem prejuízo da possibilidade de tutela de urgência para suspender os efeitos do embargo durante o curso do processo. E quando o problema é sistêmico, afetando coletividades de produtores, a ação civil pública ou o mandado de segurança coletivo permitem enfrentar a causa comum da ilegalidade com eficácia transindividual.

O que o caso de Jataí demonstra com clareza é que a inércia não favorece o produtor rural. O embargo lavrado em 2005 permanecia vigente em 2024 não porque o Judiciário fosse inacessível, mas porque o ato não fora impugnado pela via adequada no momento oportuno — embora, como visto, a natureza de trato sucessivo do embargo garanta que a via judicial permaneça aberta enquanto os efeitos restritivos persistirem. O produtor que identifica irregularidade no embargo que pesa sobre sua propriedade deve procurar assessoria jurídica especializada para mapear o vício, reunir a documentação pertinente e eleger o instrumento processual que ofereça a melhor relação entre efetividade, celeridade e segurança jurídica. Mas não deve esperar que o problema se resolva sozinho, porque a experiência demonstra, com a eloquência dos fatos, que embargos ilegais raramente são levantados por iniciativa da própria Administração.