Tipicidade no embargo ambiental e o risco dos conceitos indeterminados

Quando o auto de infração não diz exatamente o que foi violado

Um produtor rural em Rondônia foi autuado pelo IBAMA sob a acusação de suprimir 155,08 hectares de vegetação nativa sem licença ambiental. A multa alcançou R$ 775.400,00, e foi lavrado um termo de embargo com restrições vinculadas ao CPF do autuado, no qual, segundo o autor, constava área embargada de 0,0000 hectares. Segundo o autor, não houve vistoria in loco e a fiscalização se baseou apenas em imagens de satélite. Ele também invocou o arquivamento do inquérito policial federal sobre os mesmos fatos, mas o juízo esclareceu que esse arquivamento não implica absolvição nas esferas civil e administrativa. O processo administrativo, conforme informou o autor, ainda não tinha decisão final. Esse caso, julgado pela 5ª Vara Federal Ambiental e Agrária da Seção Judiciária de Rondônia nos autos do processo 1022157-27.2025.4.01.4100, não chegou a examinar a validade do auto. A sentença extinguiu sem exame do mérito os pedidos de anulação do auto e de delimitação do embargo, por litispendência com mandado de segurança anterior, e julgou improcedentes os pedidos de redução e conversão da multa e de autorização para apresentar PRADA. Ele serve aqui como cenário paralelo ao problema que se pretende examinar neste artigo, que é a fragilidade dos autos de infração ambiental que se amparam em conceitos jurídicos indeterminados, sem descrever com precisão a conduta imputada, a norma violada e o nexo entre ambas.

O princípio da tipicidade no direito administrativo sancionador ambiental

A tipicidade, no direito administrativo sancionador, funciona como espelho do princípio da legalidade estrita. Não basta que exista uma norma genérica proibindo condutas lesivas ao meio ambiente; é necessário que o tipo infracional descreva com clareza a conduta proibida, de modo que o administrado saiba, antes de agir, quais comportamentos são lícitos e quais acarretam consequências negativas. Trata-se de exigência que decorre diretamente do art. 5º, inciso II, da Constituição Federal e que encontra desdobramentos específicos na legislação ambiental. O art. 70 da Lei 9.605/1998 define infração administrativa ambiental como “toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”. A amplitude dessa definição é proposital — ela estabelece o gênero —, mas não dispensa a administração de indicar, no caso concreto, qual regra jurídica específica foi violada e por qual conduta determinada.

Como sustentamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a sanção administrativa pressupõe, necessariamente, a subsunção do fato à norma. Norberto Bobbio, ao construir sua teoria da norma jurídica, demonstrou que o ilícito consiste na ação ou omissão que contraria o comando normativo, e que a sanção constitui a resposta do ordenamento à violação verificada. Sem violação demonstrada, não há espaço para consequência punitiva. Transportar essa lógica para o direito ambiental sancionador significa reconhecer que o auto de infração precisa identificar com exatidão o dispositivo legal ou regulamentar infringido, a conduta praticada pelo autuado e o nexo causal entre a ação (ou omissão) e o resultado danoso. Quando o auto se limita a invocar conceitos amplos — como a genérica menção a “supressão de vegetação nativa sem licença” — sem especificar qual norma autorizativa deixou de ser observada, qual a extensão comprovada do dano e quem efetivamente praticou a conduta, a tipicidade resta comprometida.

Conceitos jurídicos indeterminados e os riscos da vagueza sancionatória

O direito ambiental opera, por natureza, com categorias normativas abertas. Expressões como “degradação ambiental”, “significativa degradação”, “equilíbrio ecológico” e “uso alternativo do solo” permeiam a legislação e exigem do aplicador um esforço de concretização que nem sempre se realiza com o rigor necessário. A doutrina especializada reconhece essa dificuldade. Conforme registrado em Inteligência Artificial e Responsabilidade Civil Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2026), “conceitos jurídicos indeterminados trazem desafios ao operador do Direito” e, apesar de noções como “bem-estar” englobarem a totalidade dos direitos constitucionalmente assegurados, “faz-se premente sua definição explícita nas normas jurídicas”. Essa advertência não é trivial; ela aponta para uma tensão estrutural entre a necessidade de flexibilidade normativa na tutela ambiental e a exigência de segurança jurídica que vincula toda atividade sancionadora do Estado.

Como observa Eduardo Fortunato Bim em Licenciamento Ambiental (Fórum, 2024), os conceitos das ciências da natureza trabalhados no direito ambiental — sustentabilidade, biodiversidade e outros — “não podem ser considerados conceitos jurídicos: são, inequivocamente, conceitos extrajurídicos (…) que necessariamente hão de ser interpretados e aplicados extramuros do sistema jurídico pelos cientistas e técnicos que operam tais conceitos”. Essa observação é decisiva para compreender o problema da tipicidade nos autos de infração ambiental: quando a administração se vale de conceitos científicos sem traduzi-los em linguagem jurídica precisa, o auto de infração deixa de cumprir sua função descritiva e se transforma em peça genérica que não permite ao autuado exercer adequadamente seu direito de defesa. O resultado é um ato administrativo que, embora formalmente existente, padece de vício material insanável.

A questão se agrava quando se considera que a responsabilidade administrativa ambiental, diferentemente da responsabilidade civil, não é objetiva. A administração precisa demonstrar a autoria, a conduta e o elemento subjetivo do infrator — e essa demonstração pressupõe que o tipo infracional esteja adequadamente descrito. Conceitos jurídicos indeterminados, quando não concretizados pelo agente autuante no momento da lavratura do auto, funcionam como uma espécie de delegação em branco: transferem ao administrado o ônus de adivinhar qual exatamente é a conduta que lhe está sendo imputada, invertendo a lógica do devido processo legal.

O caso concreto e a insuficiência descritiva do auto de infração

O processo 1022157-27.2025.4.01.4100, sentenciado pela 5ª Vara Federal Ambiental e Agrária da Seção Judiciária de Rondônia, não chegou a enfrentar a vagueza do auto, e por isso serve aqui como caso paralelo. Segundo o produtor rural, a autuação se baseou em sensoriamento remoto, sem vistoria presencial, e o termo de embargo registrou área embargada de 0,0000 hectares; o IBAMA, por sua vez, defendeu a validade do sensoriamento remoto e a natureza cautelar do embargo. A sentença afirmou que a responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva, mas também que o ato administrativo goza de presunção de legalidade e legitimidade, cabendo ao administrado provar os vícios, e concluiu que os elementos dos autos não afastaram essa presunção. Quanto ao inquérito policial arquivado, o juízo esclareceu que o arquivamento não implica absolvição nas esferas civil e administrativa. Os pedidos de anulação do auto e de delimitação do embargo foram extintos sem exame do mérito, por litispendência com mandado de segurança anterior, no qual a ordem fora concedida em parte apenas para limitar o embargo à área da infração; os pedidos de redução e de conversão da multa e de autorização para apresentar PRADA foram julgados improcedentes.

Em nossa leitura, a presunção de legitimidade do ato administrativo é relativa e opera no plano processual, como regra de distribuição do ônus da prova; na sentença comentada, ela pesou contra o autuado, que não conseguiu afastá-la com os elementos que levou aos autos. Ela não supre deficiências materiais do auto de infração. Quando o auto não descreve com clareza qual dispositivo legal foi violado, quando a materialidade se sustenta exclusivamente em imagens de satélite sem complementação por vistoria técnica e quando a autoria é presumida sem demonstração do elemento subjetivo, o ato carece de motivação suficiente e viola o princípio da tipicidade. O embargo lavrado nessas condições, sem delimitação da área atingida, torna-se uma restrição ao direito de propriedade desprovida de fundamento fático e jurídico adequado.

Segurança jurídica e propriedade rural sob a perspectiva constitucional

A segurança jurídica não é valor que se oponha à proteção ambiental; ao contrário, ambas se complementam e se fortalecem mutuamente. Como observa Ingo Wolfgang Sarlet em Curso de Direito Climático (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2023), “tanto o legislador quanto o administrador encontram-se vinculados às proibições de excesso e de insuficiência de proteção, portanto deverão observar as exigências internas do princípio da proporcionalidade, quais sejam, da adequação, da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito, bem como da razoabilidade”. Essa dupla vinculação — proibição de excesso e proibição de insuficiência — significa que o Estado não pode, a pretexto de proteger o meio ambiente, abandonar as garantias fundamentais do administrado (e particularmente a tipicidade e a segurança jurídica), do mesmo modo que não pode, a pretexto de preservar direitos individuais, deixar de tutelar adequadamente o ambiente.

O art. 225, § 3º, da Constituição Federal estabelece que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. Mas a própria Constituição, ao empregar a expressão “condutas e atividades consideradas lesivas”, pressupõe que a lesividade seja aferida e descrita, não simplesmente presumida. E o Decreto 6.514/2008, no § 2º do art. 101, reforça essa exigência ao determinar que a aplicação de medidas administrativas como o embargo deve conter, além da indicação dos respectivos dispositivos legais e regulamentares infringidos, os motivos que ensejaram o agente autuante a assim proceder. Não se trata de formalismo vazio — trata-se de garantia constitucional que confere legitimidade ao próprio poder de polícia ambiental.

Délton Winter de Carvalho, ao examinar a relação entre propriedade privada e proteção florestal em Gestão Jurídica Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2020), observa que “um sistema frágil de garantia ao direito de propriedade, seja por falhas regulatórias ou mesmo corrupção, tem por consequência um estímulo ao desperdício e à poluição”, ao passo que “um sistema sólido de garantia à propriedade privada permite a identificação e a responsabilização dos poluidores, assim como incentiva a preservação dos valores (dentre os quais, o ambiental é cada vez mais importante) de sua propriedade pelo proprietário”. Essa perspectiva ilumina um aspecto frequentemente negligenciado no debate ambiental: a segurança jurídica e a proteção da propriedade não são obstáculos à tutela ambiental, mas condições para que ela se realize de modo eficiente e duradouro. Quando o Estado embargo áreas rurais com base em autos de infração genéricos, sustentados por conceitos indeterminados não concretizados, o resultado não é mais proteção ambiental — é deslegitimação do sistema sancionador.

O embargo ambiental e a exigência de delimitação precisa

O art. 108 do Decreto 6.514/2008 dispõe que o embargo de obra ou atividade deve restringir-se exclusivamente ao local onde se verificou a prática do ilícito. O art. 15-A do mesmo decreto reforça que o embargo não alcança as demais atividades realizadas em áreas não embargadas da propriedade ou não correlacionadas com a infração. E o art. 51, § 1º, da Lei 12.651/2012 reitera a mesma lógica ao estabelecer que a restrição não abrange atividades de subsistência ou demais atividades realizadas no imóvel sem relação com a infração. Essas disposições normativas convergem para um imperativo de delimitação precisa: o embargo pressupõe a identificação exata do local da infração, o que, por sua vez, exige que o auto de infração descreva com rigor a conduta, a norma violada e a extensão espacial do dano.

No caso sentenciado pela 5ª Vara Federal Ambiental e Agrária da Seção Judiciária de Rondônia (processo 1022157-27.2025.4.01.4100), o autor apontou que o termo de embargo indicava área de 0,0000 hectares, o que, se confirmado, seria uma contradição lógica que compromete a própria existência do ato. Se a área embargada é zero, não há delimitação espacial do ilícito; se não há delimitação, o embargo não atende aos requisitos normativos que condicionam sua validade. A delimitação já tinha sido levada a mandado de segurança anterior, cuja sentença concedeu parcialmente a ordem apenas para limitar o embargo à área da infração, rejeitando os demais pedidos; por isso, a ação anulatória não voltou a examiná-la. Em tese, sem tipificação adequada da conduta, sem comprovação da materialidade e sem demonstração da autoria, o embargo se converte em restrição genérica ao uso da propriedade — algo que o ordenamento jurídico não autoriza. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a proteção ambiental, por mais relevante que seja, deve realizar-se dentro dos estritos limites constitucionais, observando os princípios da legalidade, proporcionalidade e devido processo legal.

O que o produtor rural deve fazer diante de um auto genérico

O produtor rural que recebe um auto de infração ambiental sustentado em conceitos vagos, sem indicação precisa do dispositivo legal violado e sem demonstração adequada da autoria e materialidade, deve agir com método e urgência. A defesa administrativa constitui o primeiro e mais importante momento processual, e precisa atacar diretamente os vícios de tipicidade: apontar a ausência de descrição precisa da conduta imputada, a falta de indicação do dispositivo legal específico que teria sido violado, a insuficiência dos meios probatórios (especialmente quando a autuação se baseia exclusivamente em sensoriamento remoto) e a inexistência de demonstração do elemento subjetivo. Se o auto de infração não permite ao autuado compreender exatamente o que fez de errado e qual norma descumpriu, o vício é de motivação e compromete a validade do ato.

No plano probatório, é fundamental reunir documentação que demonstre a regularidade da atividade rural exercida na propriedade: licenças ambientais vigentes, inscrição no CAR, laudos técnicos independentes que contestem as conclusões do sensoriamento remoto, registros fotográficos georreferenciados e qualquer elemento que permita demonstrar que a conduta imputada não corresponde à realidade dos fatos. A sentença proferida no processo 1022157-27.2025.4.01.4100 mostra o risco inverso: ali, o juízo entendeu que os elementos levados pelo autor não afastaram a presunção de legitimidade do auto, o que reforça a necessidade de prova técnica própria desde a defesa administrativa. Quem é autuado com base em conceitos indeterminados não concretizados tem, sim, argumentos sólidos para contestar o ato — desde que a defesa seja construída com rigor técnico e fundamentação jurídica precisa, atacando o problema onde ele nasce: na ausência de tipicidade.