Atividade rural sem licença: quando a multa não se sustenta

Uma decisão liminar proferida pela 2ª Vara Cível da Comarca de Poxoréu/MT determinou que uma empresa se abstivesse de realizar toda e qualquer atividade econômica em uma área de 47,7 hectares que possuía licenciamento, e também em qualquer outra área, principalmente nas de preservação permanente, nas quais vinha atuando sem licenciamento, sob pena de multa diária de mil reais, até que se ultimasse a regularização junto ao órgão ambiental. Segundo a agravante, a Ação Civil Pública era subsidiada pelo auto de infração ambiental nº 130076, lavrado em 6 de fevereiro de 2018. Contra essa decisão foi interposto o Agravo de Instrumento nº 1004508-28.2019.8.11.0000, no Tribunal de Justiça de Mato Grosso, no qual a agravante, uma empresa de extração mineral, sustentou que o auto não indicou dispositivo legal caracterizador de infração administrativa e que a área atingida estava documentalmente regularizada. O caso não é de atividade rural, mas de mineração, e a relatora negou o efeito suspensivo pedido, mantendo a liminar.

O caso, de mineração, não retrata a atividade rural, mas o argumento da agravante toca um problema recorrente no campo. O produtor rural recebe uma multa por supostamente estar operando sem licença, quando na verdade ou a atividade que exerce sequer está sujeita a licenciamento naquele Estado, ou possui autorização específica, ou a irregularidade apontada é meramente documental e não corresponde à conduta descrita na norma sancionadora. E a diferença entre essas hipóteses é o que separa uma autuação válida de uma autuação nula.

O que o art. 66 do Decreto 6.514/2008 realmente exige para punir

A maior parte das multas por funcionamento sem licença é lavrada com fundamento no art. 66 do Decreto 6.514/2008, cuja redação, dada pelo Decreto nº 6.686/2008, pune quem incorre na conduta de “Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar estabelecimentos, atividades, obras ou serviços utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, em desacordo com a licença obtida ou contrariando as normas legais e regulamentos pertinentes”. A sanção varia de quinhentos reais a dez milhões de reais, o que por si só já revela a amplitude do arbítrio que o dispositivo comporta quando aplicado sem rigor.

Leia-se com atenção o núcleo do tipo administrativo. Não basta que exista atividade; não basta que exista uso de recursos ambientais. É preciso que a atividade seja considerada efetiva ou potencialmente poluidora e que, por isso, esteja sujeita a licença ou autorização do órgão competente. Onde não existe dever de licenciar, não existe conduta de funcionar sem licença. A infração administrativa, nos termos do art. 70 da Lei 9.605/1998, é a ação ou omissão que viola regra jurídica de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente — e a regra jurídica violada tem que existir, ser identificável e ser indicada no auto. Autuação que não aponta qual norma impunha o licenciamento daquela atividade específica não descreve infração alguma; descreve uma suspeita.

Foi exatamente esse o argumento deduzido no agravo mato-grossense, no qual a recorrente sustentou que o auto de infração estaria eivado de nulidade por não ter indicado dispositivo legal que caracterizasse infração administrativa ambiental, acrescentando que o art. 60 da Lei 9.605/1998 e o art. 66 do Decreto 6.514/2008 descreveriam condutas definidas como crime, sancionadas com pena e multa de aplicação privativa do Poder Judiciário. A relatora, porém, não examinou essa nulidade, porque a liminar não tratara do tema e julgá-lo no agravo seria supressão de instância. Registrou ainda que o auto lavrado pela SEMA/MT tem presunção de veracidade, que a empresa poderá tentar desconstituir no curso da ação civil pública. Concorde-se ou não com a segunda parte do raciocínio, a primeira é irrespondível — o auto precisa dizer qual norma foi descumprida, sob pena de inviabilizar a defesa contra a multa ambiental em sua dimensão mais elementar.

Atividade rural com dispensa de licenciamento não comporta multa do art. 66

Aqui está o ponto que a fiscalização mais frequentemente ignora. O licenciamento de atividades agrícolas e pecuárias é regulado por normas estaduais, e essas normas variam bastante. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “A maior parte dos Estados possui regras próprias para autorizar atividades agrícolas ou pecuárias. Veja-se, por exemplo, a Autorização Provisória de Funcionamento de Atividade Rural – APF, no caso da Licença Ambiental Única para atividade de agricultura extensiva e semiextensiva estabelecida no Decreto 262, de 16 de outubro de 2019, do Estado de Mato Grosso.”

A consequência prática disso é direta. Em Mato Grosso, o produtor que exerce agricultura extensiva ou semiextensiva submete-se a um regime próprio, com título ambiental específico, e não ao licenciamento trifásico clássico que a fiscalização às vezes pressupõe existir. Quem detém a autorização adequada ao seu regime não está funcionando sem licença — está funcionando com o documento que a legislação estadual exige dele. Autuar esse produtor pelo art. 66 é aplicar a norma a um fato que ela não descreve. E quando a atividade nem sequer está listada como sujeita a licenciamento ou autorização no Estado, a autuação carece de pressuposto lógico antes mesmo de carecer de prova.

Vale a mesma lógica para a distinção entre irregularidade documental e ausência de título. Há uma diferença abissal entre operar sem qualquer licença e operar com licença vencida cuja renovação foi tempestivamente requerida, ou com pendência cadastral em curso de saneamento. Como observa Eduardo Fortunato Bim em Licenciamento Ambiental (Fórum, 2024), a prática de anular a licença ambiental por vícios formais foi criticada por Paulo de Bessa Antunes, que defende a possibilidade de convalidação com base no artigo 55 da Lei nº 9.784/99. Nas palavras de Paulo de Bessa Antunes, citado nessa mesma obra, a anulação

não é, obviamente, a solução mais adequada. É importante que a administração busque aproveitar todos os atos que tenham sido praticados no processo de licenciamento, pois ele, como se sabe, é extremamente caro e difícil, não tendo sentido a anulação de seus atos se, substancialmente, eles não estão eivados de vícios ou outros elementos que possam pôr em dúvida a lisura da concessão da licença.

Se o vício formal não justifica destruir a licença existente, com muito mais razão não justifica tratar o licenciado como clandestino. Entendemos que a multa do art. 66 pressupõe ausência substancial de título habilitante, não imperfeição acessória de um processo administrativo que a própria Administração conduziu.

Quando o embargo e a paralisação extrapolam a área da infração

O segundo vício típico dessas autuações é a extensão da medida restritiva para além do local do ilícito. O regime jurídico é claro. O art. 15-A do Decreto 6.514/2008 estabelece que o embargo de obra ou atividade “restringe-se aos locais onde efetivamente caracterizou-se a infração ambiental, não alcançando as demais atividades realizadas em áreas não embargadas da propriedade ou posse ou não correlacionadas com a infração”, redação repetida no § 4º do art. 101 e reforçada pelo art. 108, segundo o qual a medida deve “restringir-se exclusivamente ao local onde verificou-se a prática do ilícito”. No plano legal, o § 1º do art. 51 da Lei 12.651/2012 diz o mesmo ao afirmar que o embargo “restringe-se aos locais onde efetivamente ocorreu o desmatamento ilegal, não alcançando as atividades de subsistência ou as demais atividades realizadas no imóvel não relacionadas com a infração”.

Aqui cabe uma ressalva sobre o agravo referido no início. A liminar alcançou a área de 47,7 hectares que possuía licenciamento e também “qualquer outra área”, mas a decisão do TJMT registra que a empresa vinha explorando, fora desses 47,7 hectares, áreas sem licenciamento, inclusive de preservação permanente, e por isso negou o efeito suspensivo. O caso, portanto, não é exemplo de restrição que passou do local da infração. Os limites territoriais que o legislador desenhou valem para o embargo administrativo — e é por isso que, como sustentamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), o perímetro da restrição é elemento de validade, não detalhe de execução. Quem pretende discutir o tema com profundidade encontra o roteiro completo no guia sobre embargo ambiental.

A gravidade do excesso aumenta quando se percebe o que está em jogo no descumprimento. Como observa Alexandre Burmann em Fiscalização Ambiental (Editora Thoth, 2025), ao descumprimento do embargo associam-se medidas como a “suspensão da atividade que originou a infração e da venda de produtos ou subprodutos criados ou produzidos na área ou local objeto do embargo infringido” e o “cancelamento de registros, licenças ou autorizações de funcionamento da atividade econômica junto aos órgãos ambientais e de fiscalização”. Um embargo mal delimitado, portanto, não paralisa apenas uma gleba; ele coloca o produtor na rota de um segundo ciclo sancionador, desta vez com potencial de cancelar os próprios títulos ambientais que ele possui.

O que o agravo de instrumento 1004508-28.2019.8.11.0000 mostra na prática

É preciso ser exato sobre o que o documento contém. O que se tem é decisão monocrática da relatora no TJMT, de 22 de abril de 2019, que indeferiu o efeito suspensivo pedido pela empresa. A relatora deixou de examinar a alegada nulidade do auto, por supressão de instância, lembrou a presunção de veracidade do auto de infração e, em cognição sumária, considerou que a empresa vinha sendo autuada desde 2015 por explorar áreas sem licenciamento ambiental e sem autorização do DNPM, inclusive com extração de diamantes. A liminar foi mantida, e o mérito da ação civil pública segue em aberto. Para quem produz no campo, o caso é paralelo e serve de alerta, porque a nulidade do auto que não indica a norma violada precisa ser levada primeiro ao juiz da causa, e no agravo prevaleceu a presunção de veracidade.