Bis in idem no embargo ambiental: como contestar a duplicidade de sanções

Quando o mesmo fato gera dois embargos e uma multa agravada pela reincidência

Um produtor rural no sul do país recebeu do IBAMA um auto de infração por descumprimento de embargo. Até aí, nada incomum na rotina do direito administrativo sancionador ambiental. O problema estava no detalhe que transformou o caso em referência para a defesa de autuados em todo o Brasil: o descumprimento do embargo, além de gerar nova multa, foi utilizado como fundamento para agravar essa mesma multa pela reincidência. O mesmo fato — um único descumprimento — produziu, simultaneamente, a infração e a circunstância agravante. A sobreposição era tão evidente que o Tribunal Regional Federal da 4ª Região não hesitou em reconhecer o bis in idem, decisão que o Superior Tribunal de Justiça manteve ao apreciar o AREsp 2091151.

A situação não é isolada. Produtores rurais em Mato Grosso e em outros estados do país convivem com cenários semelhantes, nos quais embargos lavrados há anos, muitas vezes sequer julgados na esfera administrativa, servem de base para novos autos de infração por descumprimento, que por sua vez fundamentam agravantes de reincidência e até novos embargos sobrepostos à mesma área. A multiplicação de sanções sobre o mesmo substrato fático configura verdadeira espiral punitiva que o ordenamento jurídico não autoriza — e que precisa ser enfrentada com técnica, juridicidade e conhecimento da jurisprudência favorável disponível.

O que é o bis in idem no direito administrativo sancionador ambiental

A vedação ao bis in idem constitui garantia que transcende o direito penal e se projeta sobre todo o sistema sancionador estatal, incluindo o direito administrativo ambiental. Em sua essência, o princípio impede que o Estado imponha mais de uma sanção pelo mesmo fato à mesma pessoa, ou que utilize o mesmo fato como fundamento simultâneo para a infração e para o agravamento da pena correspondente. A garantia encontra raízes no artigo 5º, incisos XXXIX e XLVI, da Constituição Federal, que exigem tipicidade, individualização da pena e proporcionalidade na resposta estatal — princípios que se aplicam ao processo administrativo sancionador por força do devido processo legal previsto no inciso LIV do mesmo dispositivo constitucional. Trata-se de limite ao poder punitivo que a doutrina especializada reconhece como inerente ao Estado Democrático de Direito, vinculante para todas as esferas de atuação sancionatória da Administração Pública.

No contexto dos embargos ambientais, o bis in idem se manifesta de formas variadas, mas duas situações são particularmente recorrentes na prática administrativa. A primeira ocorre quando o descumprimento de um embargo gera nova multa e, ao mesmo tempo, a agravante de reincidência sobre essa mesma multa, de modo que o mesmo fato serve como infração autônoma e como circunstância que eleva a sanção. A segunda situação — talvez mais insidiosa — acontece quando o órgão ambiental lavra novo termo de embargo sobre área que já se encontra embargada, sem que o primeiro embargo tenha sido julgado ou levantado, criando uma sobreposição de medidas restritivas sobre o mesmo local e pelo mesmo fundamento fático.

A decisão do STJ no AREsp 2091151 e a contenção da espiral punitiva

O caso que chegou ao STJ por meio do AREsp 2091151 ilustra com precisão a primeira modalidade de bis in idem. O IBAMA havia lavrado auto de infração contra produtor rural por descumprimento de embargo anteriormente aplicado e, na mesma oportunidade, agravou o valor da multa pela reincidência. O TRF da 4ª Região, em acórdão bem fundamentado, reconheceu a violação e determinou o afastamento da agravante. A ratio do julgado é cristalina e merece reprodução nos seus exatos termos, conforme consta da decisão monocrática que negou seguimento ao agravo do IBAMA: o tribunal de origem consignou que, “considerando a vedação do bis in idem, tratada como uma regra geral do direito sancionatório, deve ser afastada a agravante de reincidência, porquanto o que gerou o auto de infração foi exatamente o descumprimento de embargo anteriormente aplicado pelo IBAMA”.

E o tribunal foi além, explicitando a mecânica da dupla punição com clareza que dispensa comentário adicional: “o descumprimento do embargo gerou a um só tempo a imposição de nova multa e seu agravamento pela reincidência, o que revela evidente bis in idem”. A construção argumentativa merece atenção. O tribunal não questionou a possibilidade de o IBAMA lavrar auto de infração por descumprimento de embargo — essa competência está prevista nos arts. 18 e 79 do Decreto 6.514/2008 e não foi objeto de discussão. O que se reconheceu como ilegal foi a utilização do mesmo fato (descumprimento do embargo) como base simultânea para duas consequências jurídicas distintas incidentes sobre a mesma multa. A infração de descumprimento já absorve, por definição lógica, a relação entre o autuado e o embargo anterior; transformar essa mesma relação em agravante de reincidência é punir duas vezes pelo mesmo nexo fático-jurídico.

O STJ, ao manter a decisão do tribunal de origem, verificou que o acórdão recorrido tratou das questões suscitadas de modo fundamentado, promovendo a integral solução da controvérsia, e que não se caracterizava ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015. No mérito, a Corte entendeu que reverter a conclusão do acórdão demandaria reexame fático-probatório, o que consolidou, na prática, a tese de que o agravamento pela reincidência com base no mesmo fato que gerou a infração constitui bis in idem vedado pelo ordenamento.

Embargos não julgados e a armadilha da sobreposição sancionatória

A segunda modalidade de bis in idem em matéria de embargos ambientais diz respeito à lavratura de novos termos de embargo sobre áreas já embargadas, frequentemente antes mesmo do julgamento do primeiro processo administrativo. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), a questão merece atenção especial diante da notória morosidade de tramitação dos processos, pois “se o embargo anterior não foi julgado a sanção não se configurou e, neste caso, não existe embargo para ser desrespeitado”. A observação é de enorme relevância prática, pois desnuda uma contradição lógica frequente na atuação dos órgãos ambientais: o embargo, enquanto medida acautelatória aplicada antes do julgamento definitivo, não se confunde com sanção confirmada; punir o autuado por descumprir medida que sequer foi confirmada como legítima inverte a ordem do devido processo legal e cria situação kafkiana na qual o administrado é sancionado em cascata sem que a licitude do primeiro ato restritivo tenha sido sequer apreciada.

Essa dinâmica de sobreposição é particularmente grave em Mato Grosso e em estados com grande extensão de áreas rurais, onde a fiscalização ambiental opera em períodos concentrados (como as chamadas “operações” de combate ao desmatamento) e a instrução dos processos administrativos se arrasta por anos. Não é incomum que um produtor rural possua dois ou três termos de embargo referentes à mesma gleba, lavrados em momentos distintos mas relativos ao mesmo suposto dano ambiental, sem que nenhum deles tenha sido julgado. A cada novo embargo, novos autos de infração por descumprimento podem ser lavrados, e a cada auto, novas multas com agravantes — tudo sem que o mérito da primeira autuação tenha sido sequer apreciado pela autoridade competente. Como tivemos a oportunidade de tratar em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), o embargo deve restringir-se aos locais onde efetivamente se caracterizou a infração, nos termos do art. 15-A do Decreto 6.514/2008, e sua manutenção indefinida sem julgamento compromete garantias constitucionais do autuado.

O bis in idem e a competência concorrente para fiscalização

Uma terceira vertente do problema surge quando mais de um ente federativo lavra embargo sobre a mesma área e pelo mesmo fato. Como observa Eduardo Fortunato Bim em Licenciamento Ambiental (Fórum, 2024), o STJ já vinha admitindo autuações de ente secundário (não licenciador) quando houvesse omissão ou inércia do ente primário, mas “deixando claro que se houvesse auto do órgão ambiental do órgão primário, haveria o vedado bis in idem”. A passagem é reveladora porque demonstra que o próprio tribunal reconhece a existência de limites à sobreposição de competências fiscalizatórias. Se o órgão licenciador já embargou a área e lavrou o auto de infração correspondente, a repetição do ato por outro ente federativo configura duplicidade sancionatória vedada — mesmo que a competência para fiscalizar seja, em tese, concorrente. A competência comum para proteger o meio ambiente, prevista na Constituição, não autoriza a multiplicação de sanções idênticas sobre o mesmo fato; autoriza apenas a atuação supletiva quando o ente primário se omite.

Essa distinção tem consequências práticas diretas para o produtor rural. Quando IBAMA e órgão estadual embargam a mesma área pelo mesmo desmatamento, o autuado deve verificar se houve atuação prévia do ente licenciador e, em caso positivo, arguir o bis in idem na defesa administrativa do segundo processo. A tese encontra respaldo não apenas na jurisprudência do STJ (como reconhecido na passagem referida por Bim), mas também no princípio da proporcionalidade e na vedação constitucional ao excesso punitivo.

Limites do embargo e a exigência de vinculação ao local da infração

O art. 15-A do Decreto 6.514/2008 estabelece que o embargo de obra ou atividade restringe-se aos locais onde efetivamente se caracterizou a infração ambiental, não alcançando as demais atividades realizadas em áreas não embargadas da propriedade ou posse ou não correlacionadas com a infração. O art. 108 do mesmo decreto reforça essa diretriz ao prever que o embargo ambiental tem por objetivo impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada. A dupla referência normativa à restrição territorial do embargo não é casual: ela reflete a preocupação do legislador em evitar que a medida assuma caráter confiscatório ou punitivo desproporcionado, atingindo atividades lícitas que nenhuma relação guardam com a infração apurada.

Quando o órgão ambiental lavra segundo embargo sobre área já embargada, sem que tenha havido alteração fática relevante — novo desmatamento, nova degradação, nova conduta infratora autônoma —, a medida não encontra amparo nos dispositivos citados. Se a área já está embargada e o embargo anterior permanece vigente (ainda que pendente de julgamento), a reiteração do ato restritivo não acrescenta proteção ambiental alguma; apenas multiplica processos administrativos, multas e restrições sobre o mesmo administrado, pelo mesmo fato, no mesmo local. Essa multiplicação desnecessária de sanções viola o art. 5º, LIV, da Constituição Federal, que garante que “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”, e o inciso LV do mesmo dispositivo, que assegura o contraditório e a ampla defesa.

Estratégias de defesa para o produtor rural

Diante de cenário de duplicidade de embargos ou de agravamento indevido de multa, o produtor rural dispõe de caminhos de defesa tanto na via administrativa quanto na judicial. Na esfera administrativa, a primeira providência é identificar com precisão a sobreposição: reunir os termos de embargo e autos de infração relativos à mesma área, comparar as coordenadas geográficas indicadas em cada um (obrigatórias por força do art. 16, § 1º, do Decreto 6.514/2008) e verificar se os fatos descritos nos diferentes processos são efetivamente distintos ou se constituem repetição do mesmo substrato fático. A defesa administrativa deve demonstrar, com clareza documental, que o segundo embargo ou o agravamento pela reincidência incide sobre fato já sancionado, configurando bis in idem.

Na via judicial, a jurisprudência consolidada no AREsp 2091151 oferece fundamento sólido para a impugnação da multa agravada indevidamente. O mandado de segurança é instrumento adequado quando o direito líquido e certo puder ser demonstrado de plano, especialmente nos casos em que a sobreposição resulta da mera análise documental dos processos administrativos. Quando a situação envolver maior complexidade probatória — como a necessidade de perícia para demonstrar que as coordenadas de dois embargos distintos se sobrepõem —, a ação anulatória com pedido de tutela antecipada pode ser mais apropriada. Em qualquer das vias, a argumentação deve se ancorar na vedação constitucional ao bis in idem, na exigência de proporcionalidade do poder punitivo estatal e na jurisprudência do TRF da 4ª Região mantida pelo STJ.

O produtor rural que se encontra nessa situação não deve aguardar passivamente o desfecho dos múltiplos processos administrativos. A inércia pode resultar na consolidação de multas sobrepostas e na inscrição em dívida ativa de valores que, individualmente, já seriam expressivos e que, somados, podem comprometer a viabilidade econômica da propriedade. A atuação técnica e tempestiva — com identificação precisa da duplicidade, arguição fundamentada do bis in idem e, quando necessário, provocação do Poder Judiciário — é o caminho para assegurar que a proteção ambiental se realize dentro dos limites do Estado de Direito, sem que o poder punitivo se converta em instrumento de arbítrio.