Nexo de causalidade e embargo ambiental rural: como se defender

Quando o embargo recai sobre quem não desmatou

Um produtor rural em Mato Grosso adquire uma propriedade já consolidada, com pastagem formada há mais de uma década. Meses depois, recebe a visita de fiscais ambientais que, munidos de imagens de satélite referentes a período anterior à aquisição, lavram auto de infração e embargam a área. O produtor não desmatou, não autorizou supressão de vegetação, não estava sequer na região quando o fato ocorreu. Mas o embargo recai sobre ele — e com ele, a impossibilidade de comercializar gado, obter crédito rural e manter a operação produtiva. A pergunta que se impõe é direta: pode a administração pública embargar sem demonstrar o nexo de causalidade entre a conduta do autuado e o dano ambiental?

A resposta, sob qualquer ângulo que se examine a legislação e a doutrina, é negativa. O embargo ambiental, embora classificado como medida administrativa cautelar pelo Decreto 6.514/2008, não opera no vácuo jurídico. Ele pressupõe a existência de uma infração ambiental atribuível a alguém, e essa atribuição exige, no mínimo, a demonstração de que o autuado praticou ou concorreu para a conduta lesiva. Sem nexo de causalidade, o que se tem não é fiscalização ambiental legítima, mas arbítrio estatal travestido de proteção ao meio ambiente.

O nexo de causalidade como pressuposto inafastável da sanção administrativa

A teoria geral da norma jurídica, como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), estabelece uma sequência lógica incontornável entre ilícito e consequência. Somente quando ocorre a subsunção do fato à norma é que se autoriza a imposição de uma consequência negativa ao administrado. A sanção administrativa, nessa perspectiva, funciona como resposta institucionalizada à violação de um comando normativo; ela não existe fora dessa relação causal. Logo, embargar uma propriedade sem identificar quem praticou a conduta infracional equivale a aplicar consequência sem antecedente — o que rompe com a própria estrutura lógica do direito sancionador.

Essa exigência ganha contornos ainda mais relevantes quando se observa a complexidade inerente aos danos ambientais. Conforme registrado em Meio Ambiente e Responsabilidade Civil do Proprietário (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2012), “são pressupostos da responsabilidade civil objetiva a ação ou omissão, o dano e o nexo de causalidade” e, embora existam “grandes dificuldades fáticas e jurídicas para a prova do nexo causal nos danos ao meio ambiente”, não se pode “deixar de reconhecer que a prova do nexo é requisito sine qua non da responsabilização”. A obra acrescenta que, na questão ambiental, “dificilmente nos deparamos com uma única causa do dano, pois, normalmente, há causas e concausas, fenômeno denominado de causalidade complexa, que torna extremamente dificultosa a atividade de estabelecimento do nexo causal e, portanto, a configuração da prova que demonstre a verdadeira causa do dano”. Essa dificuldade, entretanto, não autoriza o poder público a simplesmente dispensar a prova — autoriza, quando muito, o uso de instrumentos processuais e probatórios adequados para enfrentá-la.

O ponto é reforçado quando se analisa como o ordenamento trata a pluralidade de agentes potencialmente responsáveis. Como observa Marcelo Gomes Sodré em Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Ambiental – Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), “a relação entre nexo de causalidade e dano não apresenta maior problema na hipótese de existência de um único responsável, contudo, quando puderem ser apontados agentes diversos que, por ação ou omissão, de forma direta ou indireta, tenham contribuído para a ocorrência do dano, é que a configuração do nexo de causalidade para a responsabilização objetiva torna-se uma tarefa bastante árdua”. Essa constatação é especialmente pertinente ao cenário rural mato-grossense, onde propriedades mudam de titularidade com frequência e o desmatamento histórico pode ter sido praticado por posseiros, arrendatários anteriores ou mesmo terceiros invasores.

A exigência legal expressa no caso do uso de fogo

O legislador não ignorou essa problemática. Ao disciplinar a apuração de infrações relacionadas ao uso irregular do fogo, a Lei 12.651/2012 estabeleceu, no § 3º do art. 38, que a autoridade competente para fiscalização e autuação deverá comprovar o nexo de causalidade entre a ação do proprietário ou de qualquer preposto e o dano efetivamente causado. E o § 4º do mesmo dispositivo reforça que é necessário o estabelecimento de nexo causal na verificação das responsabilidades por infração pelo uso irregular do fogo em terras públicas ou particulares. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), a Lei 12.651/2012 alterou o entendimento anterior ao estabelecer expressamente “a necessidade da comprovação do nexo de causalidade” nessas hipóteses.

Essa previsão específica para o uso de fogo não significa, por interpretação a contrario sensu, que nas demais infrações ambientais o nexo de causalidade seja dispensável. O que o legislador fez foi explicitar uma exigência que já decorre dos princípios gerais do direito administrativo sancionador, em razão das peculiaridades da propagação do fogo em áreas rurais — onde um incêndio iniciado em propriedade vizinha pode facilmente atingir o imóvel do produtor que nada fez para causá-lo. A norma é, portanto, declaratória de um princípio geral, não constitutiva de exceção. O nexo de causalidade permanece como pressuposto lógico e jurídico de qualquer imputação sancionatória, inclusive do embargo.

O embargo e seus limites constitucionais na propriedade rural

O art. 108 do Decreto 6.514/2008 define que o embargo de obra ou atividade tem por objetivo impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada, devendo restringir-se exclusivamente ao local onde verificou-se a prática do ilícito. A expressão “prática do ilícito” não é acidental; ela vincula o embargo à existência de uma conduta ilícita identificada e localizada. Já o art. 15-A do mesmo decreto reforça que o embargo restringe-se aos locais onde efetivamente caracterizou-se a infração ambiental, não alcançando as demais atividades realizadas em áreas não embargadas da propriedade ou posse ou não correlacionadas com a infração.

A leitura conjunta desses dispositivos com o art. 51 da Lei 12.651/2012 — segundo o qual o órgão ambiental competente deverá embargar a obra ou atividade que deu causa ao uso alternativo do solo — evidencia que o embargo é instrumento vinculado a uma relação causal precisa entre conduta, dano e área afetada. Não se trata de punição genérica ao titular do imóvel pelo simples fato de a degradação ter ocorrido dentro de seus limites geográficos. Se assim fosse, o embargo funcionaria como uma espécie de responsabilidade territorial objetiva, sem paralelo no ordenamento jurídico brasileiro e incompatível com os princípios da legalidade e da pessoalidade da sanção. A compreensão dos requisitos legais do embargo é, por isso, o primeiro passo para qualquer estratégia de defesa.

O art. 225, § 3º, da Constituição Federal estabelece que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores a sanções penais e administrativas. A palavra “infratores” é decisiva: não são os proprietários, os possuidores ou os vizinhos que se sujeitam às sanções, mas aqueles cuja conduta configura infração. E a identificação do infrator pressupõe, necessariamente, a demonstração do nexo entre a conduta e o resultado danoso. Quando o auto de infração é lavrado com base exclusivamente em imagens de satélite que detectam supressão de vegetação, sem qualquer investigação sobre quem efetivamente praticou o desmatamento, o órgão ambiental transfere ao autuado o ônus de provar um fato negativo — que ele não desmatou — o que inverte a lógica probatória do processo administrativo sancionador.

A decisão do TJMT e os limites do embargo em área de reforma agrária

Um caso julgado pelo Tribunal de Justiça de Mato Grosso, objeto do processo 10003014820228110107 (posteriormente submetido ao STJ), ilustra bem as tensões que envolvem a aplicação do embargo sem a devida ponderação do nexo causal e das circunstâncias do autuado. No caso, o ente estadual lavrou auto de infração e termo de embargo contra produtora rural integrante de projeto de assentamento da reforma agrária, com base exclusivamente em imagens de satélite. A sentença de primeiro grau anulou tanto o auto quanto o embargo, por considerar insuficiente a comprovação por sensoriamento remoto. O Tribunal reformou parcialmente a decisão, reconhecendo a validade das imagens de satélite como prova da materialidade da infração — entendimento que encontra respaldo na legislação estadual e na jurisprudência consolidada —, mas manteve o afastamento do embargo.

A razão para manter o levantamento do embargo é juridicamente relevante para o tema do nexo de causalidade. O acórdão entendeu que o embargo sobre imóvel destinado à agricultura familiar viola o art. 16 do Decreto 6.514/2008, que excepciona a medida quando se trata de atividades de subsistência. Mas o fundamento vai além da mera exceção legal: a Corte reconheceu que, ainda que subsista a infração ambiental, o embargo da atividade rural em área de reforma agrária fere o princípio da dignidade da pessoa humana e o mínimo existencial. A decisão revela uma percepção que vem ganhando espaço nos tribunais, de que o embargo não pode ser aplicado de forma mecânica e descontextualizada, sem considerar quem é o autuado, qual sua relação com a conduta infracional e quais os efeitos concretos da medida sobre sua subsistência.

No recurso dirigido ao Superior Tribunal de Justiça, a parte autuada sustentou que o acórdão não enfrentou o argumento central de ausência de prova da conduta infracional. A alegação é significativa: não se discutia que houve desmatamento (a materialidade estava comprovada pelas imagens), mas sim que a autuada fosse a responsável pela conduta. Esse é precisamente o espaço onde o nexo de causalidade opera como filtro de legitimidade do auto de infração ambiental e, por consequência, do embargo dele decorrente.

A insuficiência da presunção de legitimidade como substituto do nexo causal

Um dos argumentos mais frequentemente invocados pelos órgãos ambientais para sustentar autuações sem demonstração robusta do nexo de causalidade é a presunção de legitimidade dos atos administrativos. O raciocínio é circular: o auto de infração goza de presunção de veracidade; logo, cabe ao autuado provar que não cometeu a infração. Mas a presunção de legitimidade é relativa (juris tantum) e não dispensa a administração de fundamentar adequadamente seus atos. Presumir que o atual proprietário ou possuidor é o autor do desmatamento, sem qualquer elemento probatório nesse sentido, não é exercício de presunção de legitimidade — é presunção de culpa, figura incompatível com o Estado Democrático de Direito.

O § 1º do art. 16 do Decreto 6.514/2008 determina que o agente autuante deverá colher todas as provas possíveis de autoria e materialidade, bem como da extensão do dano. A norma distingue, com clareza, materialidade e autoria. Provar que houve desmatamento em determinada coordenada geográfica (materialidade) não equivale a provar que o autuado foi quem desmatou (autoria). As imagens de satélite são instrumento eficaz para a primeira tarefa, mas ordinariamente insuficientes para a segunda, especialmente quando há sucessão de titulares no imóvel ou quando o desmatamento é atribuído a período em que o atual possuidor sequer detinha a posse.

A distinção é particularmente relevante em Mato Grosso, onde a dinâmica fundiária intensa — envolvendo assentamentos, cessões de direitos possessórios, arrendamentos e aquisições em cadeia — faz com que o titular atual do imóvel frequentemente não seja a mesma pessoa que praticou a supressão vegetal detectada por satélite. Nesses casos, a defesa administrativa deve concentrar-se na demonstração documental dessa dissociação temporal entre a conduta e a titularidade.

O que o produtor rural deve fazer diante de embargo sem nexo causal

A orientação prática ao produtor rural que se encontra nessa situação é objetiva. Primeiro, reunir toda a documentação que comprove a data de aquisição ou início da posse do imóvel, incluindo contratos, escrituras, certidões do INCRA (no caso de assentamentos), declarações de ITR e registros no CAR. Segundo, obter imagens de satélite históricas que demonstrem que a supressão de vegetação ocorreu em período anterior ao vínculo do produtor com a propriedade — o próprio INPE disponibiliza séries temporais do PRODES e do DETER que podem servir a esse propósito. Terceiro, protocolar defesa administrativa tempestiva no processo sancionatório, arguindo expressamente a ausência de nexo de causalidade entre sua conduta e o dano, com fundamento no art. 16, § 1º, do Decreto 6.514/2008 e nos princípios da pessoalidade e da culpabilidade que regem o direito administrativo sancionador. Quarto, requerer o levantamento do embargo com base no art. 15-B do Decreto 6.514/2008, demonstrando que a manutenção da medida sobre quem não praticou a infração não atende a nenhuma das finalidades legais do instituto (impedir continuidade do dano, propiciar regeneração ou viabilizar recuperação).

O produtor que se enquadra como agricultor familiar, nos termos da Lei 11.326/2006, dispõe de argumento adicional: a exceção expressa do art. 16, caput, do Decreto 6.514/2008, que ressalva as atividades de subsistência da incidência do embargo. Essa exceção foi o fundamento central para o afastamento do embargo no caso julgado pelo TJMT no processo 10003014820228110107, e representa precedente relevante para situações análogas.

A defesa do produtor rural injustamente embargado não é exercício de resistência à proteção ambiental. É exercício de cidadania e de exigência de que o Estado, ao restringir direitos fundamentais como a propriedade e a livre-iniciativa, o faça dentro dos limites que a própria Constituição e a legislação impõem. O nexo de causalidade não é formalismo processual; é a linha que separa a fiscalização legítima do arbítrio. E essa linha, como sustentamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), não pode ser apagada em nome de uma eficiência fiscalizatória que sacrifica garantias fundamentais.