Embargo com autoria desconhecida: como anular restrição sem notificação válida

Quando o Ibama embarga sem saber quem é o dono

Em 2017, o Ibama lavrou três termos de embargo sobre áreas desmatadas no interior do Amazonas, que somavam quase duzentos hectares de área restrita. Um deles é de abril, de uma operação de fiscalização, e os outros dois, segundo os registros do órgão, teriam sido lavrados em outubro. Os documentos foram formalizados sob a rubrica de autoria desconhecida. O extrato de um dos termos foi publicado no Diário Oficial da União cerca de um mês depois, com a área identificada exclusivamente por coordenadas geográficas — sem menção ao nome do proprietário e sem notificação pessoal. Na vistoria, a equipe encontrou um galpão com tratores e veículos e uma residência cujo morador estava ausente e, por não conseguir identificar o proprietário naquele momento, registrou a autoria como desconhecida. O produtor rural que ocupava parte da área afirma ter descoberto a existência dos embargos só quatro anos mais tarde, em 2021, quando uma nova fiscalização resultou em três autos de infração, um deles justamente por descumprimento de embargo. As multas somaram quase um milhão e meio de reais, impostas a quem se apresentou como pequeno criador de aproximadamente cem cabeças de gado. A sentença proferida pela 7ª Vara Federal Ambiental e Agrária da Seção Judiciária do Amazonas, nos autos do processo 1025370-93.2023.4.01.3200, considerou válido o embargo lavrado com autoria desconhecida e publicado em edital, mas anulou os dois termos de outubro, o termo substitutivo e dois dos três autos de infração, mantendo a multa de R$ 825.000,00 por destruição de vegetação nativa.

O que significa embargo com autoria desconhecida e por que ele ocorre

O Decreto 6.514/2008 disciplina as medidas administrativas que o agente de fiscalização ambiental pode adotar ao constatar infração. O art. 101 do referido decreto elenca o embargo de obra ou atividade entre essas medidas, estabelecendo no § 2º que a aplicação deve ser lavrada em formulário próprio, com indicação dos dispositivos legais infringidos e dos motivos que ensejaram a providência. O art. 108, por sua vez, delimita a finalidade do embargo — impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada — e em seu § 2º prevê que, nos casos em que o responsável pela infração ou o detentor do imóvel for indeterminado, desconhecido ou de domicílio indefinido, a notificação se fará mediante publicação de extrato no Diário Oficial da União. A previsão normativa existe, portanto, para situações excepcionais em que o agente fiscalizador, mesmo empregando diligência razoável, não consegue identificar o responsável no momento da constatação do ilícito.

O problema surge quando essa exceção se transforma em prática rotineira. A lavratura de embargos com autoria desconhecida, sem esforço investigativo prévio para identificar o proprietário ou possuidor do imóvel, cria uma situação juridicamente insustentável: um ato administrativo restritivo de direitos é formalizado e publicado sem que seu destinatário tenha qualquer possibilidade concreta de tomar conhecimento da restrição imposta. A publicação no Diário Oficial da União — veículo que o produtor rural do interior da Amazônia, em regra, sequer acessa — torna-se uma ficção de notificação que esvazia por completo as garantias do contraditório e da ampla defesa asseguradas pelo art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal. Não se trata de negar a legitimidade do instrumento em si, mas de reconhecer que sua utilização pressupõe diligência efetiva do órgão ambiental na tentativa de identificar o responsável, e não mera conveniência administrativa.

Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), mesmo diante de situações em que o infrator não é imediatamente localizado, o agente autuante deve formalizar a apreensão e a autuação, “detalhando os fatos que impediram a identificação do responsável, cabendo à autoridade policial, em face da comunicação de crime ambiental de autoria desconhecida, diligenciar para identificar o responsável pela prática ilícita”. Essa orientação doutrinária reforça um ponto que o escritório sustenta: a impossibilidade de identificação imediata do autor da infração não desonera a administração de buscar ativamente essa identificação. O dever de diligência recai sobre o Estado, não sobre o particular que desconhece a existência do ato restritivo.

A decisão da 7ª Vara Federal Ambiental e Agrária do Amazonas

O caso julgado no processo 1025370-93.2023.4.01.3200 ilustra com clareza meridiana os efeitos devastadores da lavratura de embargos sem identificação do responsável. O produtor rural ajuizou ação ordinária pretendendo a anulação dos termos de embargo e dos autos de infração subsequentes, sustentando vício insanável na notificação. A sentença acolheu parcialmente os pedidos e anulou os Termos de Embargo 794320-E e 794323-E, o Termo de Embargo substitutivo 5V3YXBFF e dois dos três autos de infração lavrados em 2021 (o AIA 0COILZTO, no valor de R$ 660.000,00 por impedir regeneração natural, e o AIA 1KQEIEBU, de R$ 11.000,00 por descumprimento de embargo). O terceiro, o AIA RGFTWTPL, de R$ 825.000,00 por destruição de vegetação nativa, foi mantido. A sentença considerou comprovada a responsabilidade do produtor pela posse que ele mesmo declarou desde 2014 e pelo cadastro do imóvel no CAR. O Termo de Embargo 629985-E, lavrado com autoria desconhecida em abril de 2017, foi considerado válido.

A fundamentação merece destaque especialmente no que concerne ao auto de infração por descumprimento de embargo. A sentença não acolheu a tese de falta de notificação. Para o juízo, o embargo é medida cautelar vinculada ao local, o art. 108, § 2º, do Decreto 6.514/2008 autoriza a lavratura com autoria desconhecida e a notificação por edital, e o Termo de Embargo 629985-E, publicado no Diário Oficial da União, é formalmente válido. O auto por descumprimento caiu por outra razão. A própria análise técnica do Ibama, de dezembro de 2020, havia apurado que apenas cerca de 33 hectares daquele embargo se sobrepunham ao imóvel do produtor, e que outros 43 hectares recaíam sobre o imóvel de outro ocupante. Mesmo assim, o termo substitutivo de 2021 atribuiu a ele o embargo inteiro, e o auto por descumprimento se referiu a esse embargo sem individualizar a parcela que lhe cabia. Para a sentença, corrigir essa falta de delimitação exigiria descrever outro fato, o que configura vício insanável nos termos do art. 100, § 1º, do Decreto 6.514/2008. A infração de descumprimento de embargo pressupõe, por definição, que o embargado tenha ciência da restrição e, ainda assim, opte por violá-la. Esse argumento, porém, a sentença não examinou. Em relação aos atos anulados, ela declarou prejudicadas a ausência de dolo ou culpa, a prescrição e a desproporcionalidade das multas, porque esses atos já caíam pelos vícios de delimitação da área e de existência dos embargos.

Quanto aos termos de embargo 794320-E e 794323-E, o juízo constatou que sequer foram localizados processos administrativos correspondentes nos sistemas do Ibama até 2022, o que configura falha administrativa grave. Um ato restritivo de direitos que existe formalmente, mas não possui processo administrativo vinculado, é um ato sem lastro procedimental — e, portanto, sem validade jurídica. A administração pública não pode impor restrições ao uso da propriedade sem observar o devido processo legal administrativo, que inclui a instauração formal de procedimento, a notificação do interessado e a oportunidade de defesa.

O dever de diligência do órgão ambiental na identificação do infrator

A questão central que o caso evidencia transcende o problema da notificação e alcança um patamar anterior: o dever de diligência na identificação do responsável pelo imóvel antes da lavratura do embargo. O art. 16, § 1º, do Decreto 6.514/2008 determina que o agente autuante deverá colher todas as provas possíveis de autoria e materialidade, apoiando-se em documentos, fotos e dados de localização. Essa exigência normativa não é mera formalidade — é condição de validade do ato administrativo restritivo. Quando o órgão ambiental dispõe de instrumentos para identificar o proprietário ou possuidor (Cadastro Ambiental Rural, registros fundiários, bases de dados do Incra, informações do Programa Terra Legal) e simplesmente não os utiliza, a lavratura com autoria desconhecida configura omissão administrativa que vicia o ato desde a origem.

No caso concreto, porém, a sentença não acolheu esse raciocínio. O produtor havia pedido regularização fundiária junto ao Programa Terra Legal em 2015, mas só inscreveu o imóvel no CAR em dezembro de 2018, depois do embargo de abril de 2017. O juízo considerou legítima a lavratura com autoria desconhecida, porque a equipe não conseguiu identificar o proprietário na vistoria e a publicação em edital supre a notificação pessoal. Na nossa leitura, quando existem meios razoáveis de identificar o responsável e o órgão não os usa, o § 2º do art. 108 do Decreto 6.514/2008 passa a ser utilizado não como exceção para casos genuínos de impossibilidade de identificação, mas como atalho procedimental que dispensa o esforço investigativo. Essa inversão de finalidade compromete a legitimidade do ato e viola o princípio da boa-fé que deve orientar a atuação administrativa. Como tivemos a oportunidade de tratar em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), o embargo ambiental, quando aplicado sem rigor técnico e jurídico, transforma-se de instrumento de proteção ambiental em mecanismo de restrição desproporcional ao uso da propriedade, com efeitos que transcendem o polígono demarcado e comprometem a viabilidade econômica de todo o empreendimento.

Conforme registrado em Dicionário de Direito Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2015), a figura do proprietário — pessoa física ou jurídica titular do domínio — é elemento central para a atribuição de responsabilidade administrativa ambiental. Não se pode impor sanção sem identificar, com razoável precisão, a quem ela se dirige. A ausência de identificação do destinatário do ato administrativo não é mera irregularidade formal passível de convalidação posterior; é vício que atinge o elemento subjetivo do ato e compromete sua validade, porque impede o exercício das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa.

Consequências práticas da lavratura irregular e como o produtor deve agir

A experiência do caso amazonense revela um padrão que se repete em diversas regiões do país, sobretudo em áreas rurais remotas onde a fiscalização ambiental opera com recursos limitados e prazos exíguos. O agente de fiscalização constata o desmatamento por imagem de satélite, desloca-se ao local, não encontra ninguém na propriedade ou não realiza diligências para identificar o responsável, e lavra o embargo com autoria desconhecida. A publicação no Diário Oficial cumpre formalmente a exigência regulamentar, mas não cumpre materialmente a finalidade constitucional da notificação, que é assegurar ao administrado a possibilidade real de conhecer o ato e exercer sua defesa administrativa. Anos depois, uma nova fiscalização identifica atividade na área embargada e lavra autos de infração por descumprimento — criando uma espiral sancionatória que nasce de um vício originário.

O produtor rural que se encontrar em situação semelhante deve adotar providências imediatas e ordenadas. A primeira é verificar se existe, nos sistemas do Ibama (consultáveis pela internet ou mediante requerimento administrativo), algum termo de embargo incidente sobre seu imóvel. A consulta ao relatório de áreas embargadas, disponível no sítio eletrônico do Ibama, permite identificar restrições que o produtor pode desconhecer, especialmente quando lavradas com autoria desconhecida e notificadas apenas por publicação em Diário Oficial. Identificada a existência de embargo desconhecido, o segundo passo é reunir toda a documentação que comprove a titularidade ou posse do imóvel (matrícula, contrato de compra e venda, inscrição no CAR, certificados de cadastro no Incra), bem como elementos que demonstrem a ausência de ciência efetiva do ato restritivo. O terceiro passo — e talvez o mais relevante — é buscar assessoria jurídica especializada para avaliar a viabilidade de impugnação administrativa ou judicial dos embargos e das autuações decorrentes.

A impugnação deve enfrentar três frentes argumentativas convergentes. Na primeira, o vício de notificação: demonstrar que o órgão ambiental dispunha de meios para identificar o responsável e optou por não utilizá-los, tornando a publicação editalícia ilegítima por ausência de esgotamento das diligências prévias. Na segunda, a ausência de elemento subjetivo: demonstrar que o produtor não tinha ciência do embargo e, portanto, não pode ser responsabilizado por seu descumprimento — argumento que a sentença do processo 1025370-93.2023.4.01.3200 não chegou a examinar, porque anulou o auto por descumprimento pela falta de delimitação da área embargada. Na terceira, a eventual prescrição da pretensão punitiva, que nos termos do art. 21 do Decreto 6.514/2008 opera em cinco anos contados da prática do ato ou, no caso de infração permanente, do dia em que tiver cessado; deve-se verificar também a prescrição intercorrente trienal prevista no § 2º do mesmo dispositivo, aplicável quando o procedimento administrativo permanece paralisado por mais de três anos sem julgamento ou despacho.

A proteção ambiental e o respeito às garantias constitucionais

Nada do que se argumenta aqui pretende negar a importância do embargo como instrumento de tutela ambiental. O art. 225 da Constituição Federal consagra o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, e o § 3º estabelece que condutas lesivas ao meio ambiente sujeitam os infratores a sanções administrativas independentemente da obrigação de reparar os danos causados. O art. 51 da Lei 12.651/2012 reafirma essa orientação ao determinar que o órgão ambiental competente, ao tomar conhecimento de desmatamento em desacordo com a lei, deverá embargar a obra ou atividade como medida voltada a impedir a continuidade do dano. A finalidade do instituto é legítima e necessária.

Mas a proteção ambiental, por mais relevante que seja, não autoriza o Estado a prescindir das garantias fundamentais que a própria Constituição assegura a todos os administrados. O art. 5º, inciso LV, garante aos litigantes em processo administrativo o contraditório e a ampla defesa. Essa garantia não se satisfaz com a publicação de um extrato em Diário Oficial quando o órgão ambiental dispunha de meios efetivos para notificar pessoalmente o responsável. O caso decidido no processo 1025370-93.2023.4.01.3200 mostra o equilíbrio que a sentença buscou. Ela manteve o embargo publicado em edital, mas exigiu que o ato que atribui a área ao produtor delimite com precisão a parcela que lhe cabe e se apoie em embargos de existência comprovada. Um embargo lavrado sem identificação do responsável, quando essa identificação era possível, e notificado por ficção jurídica a quem não tinha condição real de tomar ciência, não protege o meio ambiente — apenas cria uma situação de insegurança jurídica que prejudica o produtor rural sem promover a efetiva recuperação ambiental.

O produtor rural que enfrenta embargo com autoria desconhecida deve compreender que a lei está ao seu lado quando o órgão ambiental descumpre seus próprios deveres procedimentais. A anulação obtida no caso amazonense, apoiada na falta de delimitação da área e na existência não comprovada de dois embargos, expressa um princípio constitucional elementar: o poder de polícia ambiental, como qualquer manifestação do poder estatal, encontra seus limites nas garantias fundamentais do cidadão. Quem fiscaliza também deve ser fiscalizado — e, neste caso, o Poder Judiciário exerceu esse papel quando o Ibama se afastou dos parâmetros de legalidade que legitimam sua atuação.