Regime jurídico administrativo e sanções ambientais

Uma multa que não pertence ao herdeiro

Um produtor rural em Pernambuco recebeu auto de infração do IBAMA por desmatamento em área da fazenda que herdara do pai. O problema: quem desmatou foi o pai, já falecido à época da autuação. O herdeiro jamais praticou, ordenou ou sequer teve ciência da conduta que originou a infração. Mesmo assim, o órgão ambiental entendeu que a responsabilidade pela multa acompanhava o imóvel, como se a sanção administrativa fosse uma obrigação real que adere à terra e se transmite automaticamente aos sucessores. O caso chegou ao Superior Tribunal de Justiça pelo REsp 1823083, e a Primeira Turma, por unanimidade, negou provimento ao recurso do IBAMA, reafirmando uma distinção que deveria ser elementar, mas que a prática fiscalizatória insiste em ignorar: a multa administrativa ambiental tem caráter pessoal, decorre do poder sancionador do Estado e não se confunde com a obrigação civil de reparar o dano ambiental, esta sim de natureza propter rem.

Essa decisão não é um caso isolado de equidade judicial. Ela materializa um princípio estruturante que permeia todo o Direito Administrativo Sancionador e que a administração ambiental frequentemente relega a segundo plano: o de que sanções administrativas, por serem expressão do poder punitivo estatal, submetem-se a um regime jurídico próprio, com garantias e limites que não podem ser afastados pela invocação genérica da proteção ambiental. Compreender essa premissa é decisivo para quem enfrenta autuações do IBAMA, ICMBio ou órgãos estaduais, porque dela decorrem consequências práticas que vão da nulidade de autos de infração até a impossibilidade de transmissão de multas a terceiros que não concorreram para a conduta ilícita.

O regime jurídico administrativo como moldura inafastável

A identificação do regime jurídico aplicável a determinado ato estatal não é exercício teórico — é o que define quais princípios, garantias e limites incidem sobre a atuação do agente público. Quando o IBAMA lavra um auto de infração, aplica uma multa ou determina um embargo, está exercendo função administrativa de caráter sancionador; não está reparando dano ambiental (função civil), nem perseguindo crime (função penal). Essa distinção elementar carrega consequências profundas. O embargo ambiental, a multa e a suspensão de atividades são medidas previstas em lei e aplicadas exclusivamente por autoridade administrativa no exercício do poder de polícia. Seu regime, portanto, é o administrativo, com tudo o que isso implica: legalidade estrita, tipicidade, culpabilidade, proporcionalidade, pessoalidade da sanção, contraditório e ampla defesa. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), as medidas cautelares e sanções ambientais decorrem de atos ilícitos definidos por normas administrativas que regulam a relação entre o Estado e a sociedade, e sua aplicação deve observar os princípios do Direito Administrativo quanto à existência, validade e eficácia — outros regimes jurídicos não podem ser usados seletivamente como fundamento para sua imposição.

O que ocorre com frequência preocupante na prática dos órgãos ambientais é a transposição indevida de princípios da responsabilidade civil ambiental para o campo sancionador. A responsabilidade civil por dano ambiental é objetiva, solidária e propter rem; dispensa culpa e acompanha a coisa. Mas a sanção administrativa exige autoria, exige conduta, exige nexo entre o agente e a infração. Confundir essas esferas não é apenas um erro técnico — é uma violação de garantias constitucionais. E foi precisamente essa confusão que o STJ enfrentou e rejeitou no REsp 1823083, ao distinguir com clareza a obrigação civil de reparação (que segue a Súmula 623 e o Tema 1.204) da multa administrativa, que “é aplicada com fundamento no poder sancionador do Estado e tem caráter pessoal”.

A unidade do poder sancionador e as garantias que dela decorrem

A compreensão de que o poder punitivo estatal é uno — manifestando-se tanto na esfera penal quanto na administrativa — não é novidade doutrinária, mas permanece surpreendentemente negligenciada pelos órgãos ambientais. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “não há distinção ontológica entre o processo judicial – o processo penal, inclusive – e o processo administrativo sancionador, porquanto, a teor do art. 5º, LV da Constituição Federal, aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes, proclamando essa evidente igualdade”. A mesma passagem doutrinária vai além, sustentando que “o Direito Sancionador tem no Direito Penal (que tipifica as condutas e atribui as sanções) e no Processo Penal (que organiza as garantias subjetivas) as ‘grandes fontes’ dos seus institutos, por isso que as prerrogativas processuais atuam (e o Judiciário deve prover esse resultado) de modo uniforme nas diversas ‘províncias’ sancionatórias”. Essa uniformidade não é um ideal acadêmico; é mandamento constitucional.

No mesmo sentido, como observa Talden Farias em Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Ambiental – Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), “em decorrência do regime sancionador, o direito ambiental sancionador, deve obediência aos princípios gerais do direito sancionador, ou seja, princípios que delineiam os limites do poder punitivo estatal, seja na seara administrativa, seja na penal, embora eles assumam nuanças em cada um desses ramos”. Farias ainda destaca que o próprio legislador reconhece essa unidade, ao lembrar que a Lei 9.605/1998 determina a aplicação subsidiária do Código Penal e do Código de Processo Penal às infrações administrativas ambientais (art. 79). Não se trata, portanto, de uma construção doutrinária ousada, mas de reconhecer o que a própria legislação ambiental já positivou.

Se o poder sancionador é uno e as garantias processuais são uniformes, então a pessoalidade da pena — princípio basilar do Direito Penal insculpido no artigo 5º, inciso XLV, da Constituição — aplica-se integralmente ao Direito Administrativo Sancionador ambiental. Ninguém pode ser punido por conduta que não praticou. Ninguém pode receber multa por infração a que não deu causa. Nenhum herdeiro responde por sanção administrativa que sequer existia quando o autor da herança faleceu. Essas afirmações parecem óbvias, mas é justamente o óbvio que a decisão do STJ no REsp 1823083 precisou reafirmar.

O que o STJ efetivamente decidiu — e por que isso importa para o produtor rural

O acórdão do REsp 1823083 é cirúrgico ao enfrentar os dois argumentos centrais do IBAMA. O primeiro era o de que a presunção de veracidade do auto de infração seria suficiente para sustentar a autuação do herdeiro. O Tribunal Regional Federal da 5ª Região já havia rechaçado essa tese, observando que “não se observa haver indícios do poder de gestão do herdeiro sobre a área lesada” e que o mero fato de um empregado da fazenda declarar a ocorrência de dano em área que futuramente seria transferida ao herdeiro não implica sua participação no ilícito. A presunção de veracidade, como toda presunção relativa, cede diante da realidade dos fatos — e a realidade era que o herdeiro não desmatou, não mandou desmatar e não tinha gestão sobre a área quando o desmatamento ocorreu.

O segundo argumento era mais sutil e mais perigoso: o de que a natureza propter rem das obrigações ambientais justificaria a transmissão da multa ao sucessor. A Primeira Turma desmantelou essa construção com precisão dogmática. Reconheceu que a Súmula 623 e o Tema 1.204, que consolidam o caráter ambulatório das obrigações ambientais, versam sobre responsabilidade civil ambiental — “estruturada para a reparação de danos ecológicos e a eliminação de suas fontes” — e não sobre o poder sancionador. A multa administrativa, disse o Tribunal, “é aplicada com fundamento no poder sancionador do Estado e tem caráter pessoal”, sendo incompatível com o caráter ambulatorial das obrigações civis ambientais. E acrescentou um argumento temporal devastador: o auto de infração foi lavrado após o falecimento do autor da herança, de modo que o débito sancionatório sequer chegou a integrar o patrimônio jurídico do de cujus para que pudesse ser transmitido aos herdeiros.

Há aqui uma lição prática que não deve passar despercebida. O IBAMA tentou fazer com que a multa funcionasse como uma obrigação real, aderida ao imóvel, transmissível a qualquer titular. Se essa tese prevalecesse, todo adquirente de imóvel rural no Brasil estaria sujeito a responder por infrações administrativas praticadas por antecessores — criando-se uma espécie de responsabilidade sancionatória objetiva e hereditária que não encontra amparo em nenhum dispositivo do ordenamento jurídico. O STJ impediu essa distorção, mas o fato de que foi necessário um recurso especial para afirmá-lo revela o quanto a distinção entre regimes jurídicos permanece frágil na atuação cotidiana dos órgãos de fiscalização.

A autonomia do Direito Ambiental não autoriza a supressão de garantias

Um argumento recorrente na defesa de posturas fiscalizatórias expansivas é o de que o Direito Ambiental, por tutelar um bem de natureza difusa e intergeracional, teria autonomia suficiente para flexibilizar garantias que são inafastáveis em outros ramos do Direito Público. Esse argumento não resiste a um exame minimamente rigoroso. A adoção de institutos específicos — como a responsabilidade civil objetiva — decorre das peculiaridades do dano ambiental e se justifica no âmbito da reparação civil. Mas essa incorporação de instrumentos civilistas não autoriza a desnaturação das medidas sancionadoras administrativas, que preservam sua natureza punitiva e preventiva e permanecem vinculadas ao regime jurídico-administrativo. Se as especificidades do bem ambiental ensejam estudos apartados e normas peculiares, os institutos sancionadores mantêm sua essência publicista — e com ela, todas as garantias que a Constituição assegura ao administrado.

O artigo 70 da Lei 9.605/1998 define infração administrativa ambiental como “toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”. Note-se: ação ou omissão. A tipificação pressupõe conduta — e conduta é, por definição, pessoal. O artigo 72 do mesmo diploma enumera as sanções aplicáveis, e o Decreto 6.514/2008 regulamenta o processo administrativo para apuração dessas infrações, estabelecendo prazos, garantias de defesa, critérios de dosimetria e procedimentos recursais que são típicos do Direito Administrativo Sancionador. Ignorar esse arcabouço normativo para tratar a multa ambiental como se fosse obrigação real é subverter a lógica do sistema.

O que fazer diante de uma autuação fundada em responsabilidade de terceiro

A situação enfrentada no REsp 1823083 não é excepcional. Produtores rurais que adquirem propriedades com passivos ambientais anteriores, herdeiros que recebem fazendas onde houve desmatamento pretérito, arrendatários autuados por condutas do proprietário — todos esses cenários envolvem a mesma questão de fundo: a tentativa de impor sanção administrativa a quem não praticou a infração. E em todos eles, a resposta jurídica deve ser a mesma que o STJ consagrou naquele julgamento.

O produtor rural que se encontra nessa situação deve, antes de qualquer medida, identificar com precisão a natureza da exigência que lhe é imposta. Se o órgão ambiental cobra a reparação do dano (recuperação de área degradada, por exemplo), a obrigação pode de fato recair sobre o atual proprietário ou possuidor, por força do caráter propter rem da responsabilidade civil ambiental. Mas se a exigência é de pagamento de multa ou cumprimento de sanção administrativa por infração que o autuado não cometeu, o regime é outro: a pessoalidade da sanção impede sua transmissão. A defesa administrativa deve ser apresentada no prazo de vinte dias previsto no artigo 113 do Decreto 6.514/2008, demonstrando a ausência de autoria ou participação na conduta infracional e invocando expressamente o caráter pessoal da multa administrativa, conforme assentado pelo STJ. Se a defesa administrativa for rejeitada, o recurso hierárquico e, em última instância, a via judicial são caminhos que a jurisprudência tem acolhido com consistência.

A documentação é decisiva nesses casos. Escritura pública de compra e venda com data posterior à infração, certidão de óbito do antecessor (em caso de herança), contrato de arrendamento com cláusulas de responsabilidade, e qualquer prova documental que demonstre a dissociação temporal e subjetiva entre o autuado e a conduta infracional devem integrar a defesa desde o primeiro momento. O ônus de provar a autoria da infração recai sobre a administração, mas a experiência prática ensina que a defesa robusta e documentada desde a fase administrativa é o que efetivamente determina o resultado — como abordamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a validade do ato administrativo sancionador depende do cumprimento dos requisitos do regime jurídico administrativo, e a ausência desses elementos compromete sua eficácia.

A sanção ambiental exige regime, não exceção

O Direito Ambiental brasileiro construiu, ao longo das últimas décadas, um arsenal normativo sofisticado para a proteção do meio ambiente. Mas proteção ambiental e poder punitivo não são sinônimos, e a efetividade da fiscalização não depende da supressão de garantias — depende, ao contrário, do rigor técnico na aplicação do regime jurídico que a Constituição e a legislação já consagram. O REsp 1823083 é um marco nesse sentido, ao reafirmar que a multa administrativa ambiental se submete ao regime jurídico-administrativo sancionador, com todas as garantias dele decorrentes, e que a natureza propter rem das obrigações civis ambientais não contamina o campo das sanções. O produtor rural que recebe uma autuação por conduta que não praticou tem, na Constituição e na jurisprudência consolidada do STJ, fundamento sólido para resistir. O que se exige é que essa resistência seja tecnicamente articulada, tempestiva e bem documentada — porque o direito existe, mas precisa ser exercido.