PRAD: conceito, finalidade e competência técnica

Quando o órgão estadual aprova o PRAD e o Ibama discorda

Um produtor rural em Mato Grosso do Sul desmatou área de vegetação nativa sem autorização do órgão competente. Foi autuado, processado em ação civil pública e condenado a apresentar Projeto de Recuperação de Área Degradada. Até aqui, nada fora do ordinário. O que chama atenção no caso julgado pelo Superior Tribunal de Justiça no AREsp 3122177 é a dinâmica entre obrigação de fazer e indenização pecuniária: o tribunal de origem reconheceu que condenar o autuado simultaneamente a elaborar e executar o PRAD e a pagar indenização por dano ambiental configuraria bis in idem, porque a própria execução do projeto já constitui a reparação do dano. Essa decisão revela algo que muitos produtores rurais ignoram e que parte da advocacia generalista subestima: o PRAD não é mera formalidade burocrática, mas instrumento de reparação ambiental com força jurídica própria, cuja elaboração e aprovação exigem competência técnica específica — e cuja atribuição a este ou àquele órgão ambiental produz consequências processuais concretas.

O que é o PRAD e por que ele não se resume a plantar árvores

A origem normativa do Projeto de Recuperação de Área Degradada remonta à Lei 6.938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente e, entre seus princípios (art. 2º, VIII), consagrou a exigência de recuperação das áreas degradadas. Conforme registrado em Licenciamento Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), “o Dec. 97.632/89, ao regulamentar este dispositivo, tornou obrigatória a apresentação de um Plano de Recuperação de Área Degradada – PRAD, para atividades de exploração de recursos minerais, independentemente da apresentação do EIA/Rima quando exigível”. Embora a origem regulamentar tenha se voltado à mineração, o instrumento expandiu-se para abranger toda e qualquer atividade que provoque degradação ambiental, alcançando com força particular o meio rural, onde desmatamentos irregulares, uso indevido de áreas de preservação permanente e supressão de reserva legal constituem as infrações mais recorrentes.

O PRAD, tecnicamente considerado, é documento que ultrapassa a mera indicação de espécies vegetais a serem plantadas. Sua elaboração exige levantamento pedológico da área degradada, análise fitossociológica do entorno preservado (para identificar as espécies de referência), estudo climático que oriente o cronograma de plantio, definição de técnicas de preparo do solo, especificação de espaçamento e densidade de mudas, estabelecimento de indicadores mensuráveis de sucesso da recuperação e cronograma de monitoramento que pode se estender por anos. Trata-se, a rigor, de projeto de engenharia ambiental que demanda a assinatura de profissional habilitado com recolhimento de Anotação de Responsabilidade Técnica. E é precisamente essa natureza técnica que determina a competência para sua análise e aprovação.

A competência técnica para aprovação do PRAD

A questão da competência para analisar e aprovar o PRAD não é meramente administrativa — ela toca o cerne da eficácia do instrumento. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a competência para análise e aprovação do PRAD vincula-se ao ente licenciador responsável pela atividade, conforme o sistema de repartição estabelecido pela Lei Complementar 140/2011. Essa vinculação decorre de razão objetiva: o órgão que licencia a atividade é aquele que detém expertise técnica sobre o território, que acompanha regularmente as condições ambientais da região e que conhece as particularidades fitossociológicas, climáticas e pedológicas locais. Não há sentido em atribuir a avaliação de um projeto de recuperação a um órgão que jamais pisou na propriedade, que desconhece as espécies nativas da microbacia e que não dispõe de equipe técnica familiarizada com as condições ecológicas do bioma em questão.

A consequência prática dessa regra de competência é significativa: o PRAD aprovado pelo órgão ambiental estadual competente é válido e eficaz, independentemente de manifestação concordante do Ibama. A análise conjunta entre órgão estadual e federal não encontra amparo na LC 140/2011, que estabeleceu justamente um modelo de competências exclusivas para evitar sobreposição de atuações. Quando o Ibama pretende substituir sua avaliação técnica à do órgão estadual licenciador, atua fora de sua competência e gera insegurança jurídica para o produtor rural que, de boa-fé, submeteu seu projeto ao ente correto e obteve aprovação. Como observa Roberta Jardim de Morais em Infraestrutura no Direito do Ambiente (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2016), “a manifestação dos órgãos intervenientes deve ser pautada em razões técnicas, conclusiva quanto à viabilidade ou não do projeto em análise e apontar, se o caso, as medidas ou condicionantes consideradas necessárias, em estrita conexão do impacto apontado nos estudos elaborados pelo empreendedor e o âmbito de competência do órgão interveniente”. A lição, embora formulada no contexto do licenciamento de grandes empreendimentos, aplica-se com igual pertinência ao PRAD: a análise técnica deve ser conclusiva, fundamentada e circunscrita ao âmbito de competência de quem a realiza.

O PRAD como instrumento de reparação com força executiva

A formalização do PRAD pode ocorrer por diferentes vias processuais, mas a mais relevante para o produtor rural autuado é aquela prevista no art. 79-A da Lei 9.605/98, que institui o termo de compromisso como instrumento de regularização ambiental. O dispositivo é claro ao estabelecer que o termo se destina “exclusivamente, a permitir que as pessoas físicas e jurídicas possam promover as necessárias correções de suas atividades, para o atendimento das exigências impostas pelas autoridades ambientais competentes”. A celebração do termo de compromisso produz efeito jurídico imediato: suspende a aplicação de sanções administrativas durante sua vigência, desde que o cronograma estabelecido esteja sendo cumprido. Os §§ 3º e 4º do art. 79-A ressalvam, contudo, que a multa administrativa não é inibida pela celebração do termo — distinção que muitos confundem na prática.

O termo de compromisso que formaliza o PRAD possui natureza de título executivo extrajudicial, o que significa que seu descumprimento autoriza execução direta, sem necessidade de novo processo de conhecimento. Essa força executiva opera em dupla direção: vincula o produtor rural ao cumprimento do cronograma de recuperação, mas também vincula o órgão ambiental a respeitar os termos pactuados e a não impor exigências supervenientes que descaracterizem o projeto aprovado. A segurança jurídica do instrumento depende da estabilidade de seus termos; se o órgão ambiental pudesse, a qualquer momento e sem justificativa técnica fundamentada, alterar unilateralmente as condições do PRAD, o termo de compromisso perderia sua razão de existir.

No âmbito do processo sancionador, conforme registrado em Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2015), a obrigação típica assumida pelo autuado consiste em “apresentar ao órgão ambiental competente plano de recuperação de área degradada – PRAD, que deverá conter o reflorestamento da área degradada com espécies nativas da localidade em caráter heterogêneo, e que deverá ser assinado por profissional habilitado e com recolhimento de ART”. A exigência de heterogeneidade nas espécies e de responsabilidade técnica profissional não é capricho regulamentar; é garantia de que a recuperação reproduzirá, na medida do possível, a composição florística original da área, evitando monoculturas de espécies nativas que, embora tecnicamente cumpram o requisito de “reflorestamento”, não restauram as funções ecossistêmicas da vegetação suprimida.

A lição do AREsp 3122177 e o afastamento do bis in idem

O julgamento do AREsp 3122177, no STJ, oferece ao produtor rural uma orientação processual valiosa. O caso envolvia ação civil pública ambiental por desmatamento ilegal — supressão de vegetação nativa sem autorização do órgão competente — em que o réu foi condenado, em primeira instância, a obrigações de fazer e não fazer (apresentação e execução do PRAD, cessação do desmatamento) e, cumulativamente, a indenização pecuniária por dano ambiental. O Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul reformou parcialmente a sentença, afastando a condenação indenizatória ao reconhecer que ela configurava bis in idem com a obrigação de apresentar e executar o PRAD. O raciocínio é juridicamente consistente: se o PRAD tem por finalidade a reparação integral do dano ambiental causado, condenar o infrator a repará-lo in natura e, simultaneamente, a pagar indenização pelo mesmo dano equivale a sancionar duas vezes pela mesma conduta.

Essa compreensão produz consequência prática direta para a defesa do produtor rural. Quando o Ministério Público ou o órgão ambiental pretende cumular a obrigação de elaborar e executar o PRAD com indenização pecuniária por dano ambiental, o produtor tem direito de resistir à cumulação, demonstrando que a execução integral do projeto de recuperação já satisfaz a obrigação reparatória. Mas essa defesa só prospera quando o PRAD é tecnicamente robusto, elaborado por profissional habilitado, submetido ao órgão competente e aprovado com cronograma e indicadores de monitoramento adequados. Um PRAD genérico, sem fundamentação técnica e sem indicadores mensuráveis de sucesso, dificilmente convencerá o juízo de que a reparação in natura é suficiente para afastar a indenização.

PRAD e embargo: a conexão que o produtor rural precisa compreender

A relação entre PRAD e embargo ambiental é mais íntima do que se costuma reconhecer. O embargo, como medida administrativa restritiva, proíbe a continuidade de atividades na área objeto da infração e permanece vigente até que o infrator demonstre a regularização ambiental. A apresentação e aprovação do PRAD, seguidas do início de sua execução, constituem justamente o caminho para a regularização que permite o levantamento do embargo. No entanto, quando a competência para aprovação do PRAD é disputada entre órgãos — ou quando o Ibama se recusa a reconhecer o PRAD aprovado pelo órgão estadual —, o produtor rural fica preso em um limbo administrativo, com embargo vigente, restrição de crédito e impossibilidade de operar, sem que lhe seja oferecido caminho efetivo para regularização. A norma do Banco Central (Resolução CMN 12/2022) já vincula a contratação de crédito rural à inexistência de embargos vigentes ou à adoção de “medidas efetivas quanto à sua regularização”, expressamente mencionando “o protocolo de Projeto de Recuperação de Área Degradada (PRAD), Termo de Compromisso (TC), Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) ou outro documento congênere”.

Essa previsão regulatória do sistema financeiro confirma que o PRAD protocolado e em execução constitui medida efetiva de regularização. E se constitui medida efetiva, o embargo que persiste após sua aprovação e início de execução perde fundamento cautelar, tornando-se sanção autônoma desprovida de proporcionalidade. Como abordamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), o embargo que se perpetua independentemente da conduta regularizadora do infrator desnatura-se, deixando de ser medida acautelatória para converter-se em punição permanente — resultado incompatível com o devido processo legal administrativo.

O que o produtor rural deve fazer

A orientação prática, diante do quadro normativo e jurisprudencial exposto, é direta. O produtor rural que recebeu auto de infração por desmatamento irregular ou que se encontra com área embargada deve, antes de qualquer outra providência defensiva, providenciar a elaboração de PRAD tecnicamente fundamentado, por profissional habilitado, com ART recolhida, contendo levantamento das condições da área degradada, identificação das espécies nativas de referência, cronograma detalhado de plantio e manutenção, e indicadores objetivos de monitoramento. Esse projeto deve ser submetido ao órgão ambiental estadual competente pelo licenciamento da atividade (e não ao Ibama, salvo nas hipóteses de competência federal previstas no art. 7º da LC 140/2011). Após a aprovação, o produtor deve formalizar termo de compromisso nos termos do art. 79-A da Lei 9.605/98, obter a suspensão das sanções administrativas e iniciar imediatamente a execução do cronograma. A documentação de cada etapa — protocolo do projeto, aprovação pelo órgão competente, celebração do termo, início da execução, relatórios de monitoramento — é a prova material de que a regularização ambiental está em curso e constitui o fundamento para requerer o levantamento do embargo, a liberação de crédito rural e, se for o caso, o afastamento de indenização pecuniária cumulada com a obrigação de recuperar.

O PRAD bem elaborado e corretamente submetido ao órgão competente não é apenas um documento técnico; é a defesa mais eficaz que o produtor rural pode construir. A jurisprudência, como demonstra o AREsp 3122177, reconhece sua força reparatória e afasta a dupla penalização. Mas essa proteção só se materializa quando o projeto é sério, fundamentado e executado com rigor. Recuperação ambiental não se faz com promessas genéricas — faz-se com ciência aplicada ao campo.