Segurança jurídica e confiança legítima na defesa contra embargos ambientais

Em abril de 2019, a 6ª Turma Especializada do TRF2 julgou um caso que, embora versasse sobre terrenos de marinha, cristalizou um raciocínio com repercussões diretas para quem lida com embargos e autuações ambientais: a Administração Pública não pode cobrar obrigações de um particular quando suas próprias condutas anteriores geraram a legítima expectativa de regularidade. O acórdão proferido no processo nº 0036764-63.2016.4.02.5001, de relatoria do Desembargador Guilherme Calmon Nogueira da Gama, afirmou que prescindir de providências registrais para depois exigir laudêmios violaria os princípios da legalidade, da segurança jurídica e da confiança legítima. O STJ, ao analisar o recurso especial interposto pela União, reconheceu que os fundamentos constitucionais adotados pelo tribunal de origem eram suficientes, por si sós, para manter a conclusão. A lógica subjacente a essa decisão é a mesma que deve orientar a defesa de produtores rurais quando o Estado reconhece a conformidade ambiental de uma propriedade — por meio de licenças, autorizações ou validação do Cadastro Ambiental Rural — e, tempos depois, sem alteração da situação fática, resolve embargar a mesma área.

O princípio da confiança legítima como limite ao poder sancionador ambiental

A confiança legítima não é mera construção teórica destinada a ornamentar petições. Trata-se de um princípio com densidade normativa própria, derivado do Estado de Direito, que impõe à Administração o dever de coerência entre seus atos sucessivos. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, conforme registramos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), ensina que “o princípio da proteção à confiança protege a boa-fé do administrado; por outras palavras, a confiança que se protege é aquela que o particular deposita na Administração Pública”. Quando o órgão ambiental valida um CAR, emite uma licença de operação ou autoriza determinado manejo florestal, o produtor rural confia — e tem o direito de confiar — na estabilidade dessa manifestação estatal. Embargar a mesma área anos depois, com base em fatos que já existiam ao tempo da validação, configura o que a doutrina administrativa denomina venire contra factum proprium estatal, comportamento contraditório que vulnera a segurança jurídica em sua dimensão subjetiva.

A decisão proferida no processo nº 0036764-63.2016.4.02.5001 ilustra com precisão esse raciocínio. O TRF2 consignou que, diante da presunção relativa de propriedade particular gerada pelo registro imobiliário e dos princípios da legalidade, confiança legítima e segurança jurídica, não haveria relação jurídica apta a legitimar a cobrança enquanto a União não procedesse à averbação de seu domínio junto ao Registro Geral de Imóveis. A ratio é clara: quem se omite na prática de ato que lhe competia não pode, depois, sancionar o particular que confiou naquela omissão. Transposta ao direito ambiental, a mesma lógica impede que a Administração embargue áreas cuja regularidade ela própria atestou, sem demonstrar fato novo ou erro material que justifique a revisão. E não se trata de blindar o produtor contra qualquer fiscalização futura; trata-se de exigir que o Estado, ao mudar de posição, apresente justificativa técnica idônea e respeite os limites da irretroatividade interpretativa.

A vedação à retroatividade de nova interpretação administrativa

A Lei 9.784/99 estabelece, em seu art. 2º, XIII, a vedação à aplicação retroativa de nova interpretação da norma administrativa. Esse dispositivo é frequentemente invocado em tese, mas raramente compreendido em sua operatividade concreta. Na prática, ele significa que, se o órgão ambiental entendia em 2018 que determinada área era passível de exploração (e emitiu atos confirmando essa posição), não pode em 2024 aplicar entendimento diverso para sancionar o produtor que atuou conforme a orientação vigente à época. A mudança interpretativa pode até ser legítima em si mesma, mas seus efeitos devem ser exclusivamente prospectivos; como observa Rafael Martins Costa Moreira em Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Ambiental – Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), a segurança jurídica “implica zelar pela estabilidade e pela ordem nas relações jurídicas como condição para que se cumpram as finalidades simultâneas de justiça concreta”, nas palavras de Juarez Freitas por ele citadas. E prossegue o autor, invocando Marçal Justen Filho, para quem “a consagração de direitos e garantias para os particulares elimina a possibilidade de promover-se a pura e simples preferência em favor das pretensões do Estado”.

A Lei 13.655/2018, que alterou a LINDB, reforçou essa proteção ao estabelecer que a revisão de atos administrativos cuja produção já se houver completado deve levar em conta as orientações gerais da época, vedando-se que mudança posterior de orientação sirva para declarar inválidas situações plenamente constituídas. No âmbito dos embargos ambientais, isso tem consequências práticas relevantes: se a orientação do órgão ambiental à época da ocupação era no sentido de que a área poderia ser explorada — e o produtor agiu conforme essa orientação —, o embargo posterior calcado em reinterpretação carece de sustentação jurídica. Não se trata de ignorar a proteção ambiental, mas de exigir que o Estado respeite as regras do jogo que ele próprio definiu.

O dever de coerência e a proibição do comportamento contraditório

O Tribunal de Justiça de Mato Grosso já enfrentou situações em que a Administração ambiental adotou comportamentos flagrantemente contraditórios. Em caso envolvendo reanálise administrativa promovida pela SEMA/MT para transferência de Cadastro Ambiental Rural, o tribunal reconheceu que o novo entendimento, divergente daquele adotado anteriormente, havia sido proferido sem justificativa técnica suficiente, em violação aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima. Aquela Corte afirmou, ainda, que a alteração administrativa contraditória, desacompanhada de fundamentação idônea ou demonstração de erro material ou fraude, compromete a previsibilidade dos atos públicos e gera instabilidade jurídica ao administrado. Essa jurisprudência é particularmente relevante para o produtor mato-grossense que obteve aprovação do CAR e depois se viu surpreendido por embargo ou autuação sobre a mesma área, sem que qualquer fato novo tivesse ocorrido.

A vedação ao venire contra factum proprium, embora tenha origem nas relações privadas, aplica-se plenamente à Administração Pública. Como registramos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), Debora Cristina de Castro da Rocha e Edilson Santos da Rocha assinalam que, “muito embora a teoria da venire contra factum proprium possua uma origem privatista, o dever de coerência advém de um compromisso ético que deve ser assumido por todos e observado, inexistindo motivos para que os agentes públicos dele sejam excluídos”. Essa afirmação encerra uma premissa que deveria ser óbvia, mas que a prática administrativa reiteradamente desrespeita: o Estado não está dispensado do dever de agir com boa-fé. E quando um fiscal embarga uma área que outro servidor do mesmo órgão havia considerado regular, o Estado viola esse dever de forma objetiva — independentemente da intenção do agente.

Segurança jurídica como pressuposto do investimento rural

Como observa Ingo Wolfgang Sarlet em Curso de Direito Climático (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2023), tanto o legislador quanto o administrador encontram-se vinculados às proibições de excesso e de insuficiência de proteção, devendo observar as exigências do princípio da proporcionalidade — adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito — bem como da razoabilidade, sendo estes critérios “reconhecidos por expressiva doutrina como indispensáveis também ao controle de medidas restritivas em matéria de direitos ecológicos”. Sarlet registra, ainda, que o próprio STJ reconheceu a existência de direitos adquiridos ambientais, no sentido de impedir a redução do patamar normativo de proteção vigente. Essa construção, longe de proteger apenas o meio ambiente contra retrocessos legislativos, também protege o administrado contra a instabilidade sancionatória do Estado: se o patamar normativo vigente ao tempo da conduta era compatível com a atividade exercida, a Administração não pode sancionar o particular com base em critérios que só vieram a ser adotados posteriormente.

A atividade rural, por sua natureza, exige planejamento de longo prazo. Quem planta lavoura, forma pastagem ou investe em manejo florestal toma decisões econômicas que pressupõem um horizonte de estabilidade normativa e administrativa. Conforme registrado em Licenciamento Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), “o Poder Público, no Estado Democrático de Direito, deve atuar de modo a assegurar a segurança jurídica, estabelecendo um ambiente propício a investimentos e ao desenvolvimento humano e social”, e “atenta contra o princípio da proteção da confiança a atuação de polícia administrativa extemporânea, incapaz de bem encaminhar o equilíbrio entre crescimento econômico e sustentabilidade”. Quando o Estado embarga uma área anos após ter reconhecido sua regularidade, destrói a confiança que é pressuposto do investimento produtivo. E o prejuízo não é apenas individual do produtor autuado; é sistêmico, porque sinaliza a todos os demais agentes econômicos que as manifestações estatais não merecem confiança.

A decisão do TRF2 e sua aplicabilidade ao direito ambiental rural

O acórdão proferido no processo nº 0036764-63.2016.4.02.5001 merece atenção porque articula, de forma clara, as duas dimensões da segurança jurídica. Na dimensão objetiva, o tribunal invocou a tutela ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada, nos termos do art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, segundo o qual “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”. Na dimensão subjetiva, invocou a proteção da confiança legítima como princípio derivado do Estado de Direito — fazendo referência expressa a Canotilho. E é precisamente essa articulação entre as duas dimensões que deve orientar a defesa do produtor rural diante de embargos e multas ambientais fundados em comportamento contraditório da Administração.

Há um ponto que merece reflexão especial. O tribunal consignou que a presunção gerada pelo registro imobiliário, conquanto relativa, era suficiente para proteger o particular enquanto a União não adotasse as providências que lhe competiam. Ora, no direito ambiental, a validação do CAR pelo órgão competente gera presunção análoga: se o Estado analisou a documentação apresentada, cotejou as informações com suas bases cartográficas e concluiu pela regularidade, o produtor tem o direito de confiar nesse pronunciamento. A desconstituição dessa confiança exige, no mínimo, a demonstração de fato superveniente, erro material ou fraude — e a motivação da revisão deve ser idônea e específica, não genérica. Embargar sem demonstrar o que mudou é exercício arbitrário de poder sancionador, incompatível com o devido processo legal.

O que o produtor rural deve fazer diante de embargo contraditório

A defesa do produtor rural diante de embargos que contradizem manifestações anteriores do próprio órgão ambiental deve ser construída em camadas. A primeira providência é reunir toda a documentação que comprove a manifestação estatal anterior — licenças, autorizações, relatórios de vistoria, comprovantes de validação do CAR, termos de compromisso, notificações de regularidade. Esses documentos constituem a prova do factum proprium contra o qual a Administração está agindo. A segunda providência é identificar, com precisão, o que mudou entre a manifestação anterior e o embargo: houve fato novo? Alteração legislativa? Ou apenas reinterpretação administrativa? Se a resposta for reinterpretação, a defesa deve invocar expressamente o art. 2º, XIII, da Lei 9.784/99 e os arts. 23 e 24 da LINDB, que vedam a retroatividade da nova orientação.

Na defesa administrativa, o produtor deve exigir que o órgão demonstre, de forma fundamentada, por que a conclusão anterior estava equivocada e qual o fato ou elemento técnico que justifica a revisão. Se a motivação for genérica — limitando-se a invocar a supremacia do interesse público ou a natureza indisponível do meio ambiente —, há vício de motivação que pode ser atacado tanto na esfera administrativa quanto na judicial. A jurisprudência do TJMT e do TRF2 (conforme demonstrado neste artigo) fornece precedentes sólidos para sustentar a tese de que o comportamento contraditório da Administração gera nulidade do ato sancionador. E o mandado de segurança, pela via da tutela de urgência, pode ser o instrumento adequado quando o embargo estiver produzindo danos imediatos à atividade produtiva, especialmente em períodos de safra ou manejo que não admitem espera.

A segurança jurídica não é um luxo do Estado de Direito; é sua condição de existência. Quem planta precisa confiar que as regras valem amanhã. Quando o Estado desrespeita essa premissa, o ônus de demonstrar a legitimidade de sua conduta recai sobre ele — e não sobre o produtor que confiou na palavra estatal.