Ausência de autoria em infrações ambientais e a nulidade do embargo

Quando o Ibama pune sem saber quem cometeu a infração

Um produtor rural no Pará descobriu que seu nome figurava na lista de áreas embargadas do Ibama, com restrições publicadas na rede mundial de computadores, sem que o órgão ambiental tivesse reunido provas mínimas de que ele seria o responsável pela degradação apontada. O auto de infração foi lavrado, os termos de apreensão e depósito formalizados, o embargo decretado — e tudo isso sem demonstração de autoria. O caso chegou ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região, que manteve a sentença de primeiro grau reconhecendo a ilegalidade da autuação e determinando a retirada dos dados do produtor da lista de embargos. A história do processo 0004583-61.2004.4.01.3900 não é exceção; ela ilustra um problema estrutural na fiscalização ambiental brasileira que atinge produtores rurais em todo o país.

A exigência de comprovação da autoria para imposição de sanções administrativas ambientais não é capricho formalista nem obstáculo à proteção do meio ambiente. Trata-se de garantia constitucional elementar, decorrente do devido processo legal (artigo 5º, inciso LIV, da Constituição Federal) e dos princípios do contraditório e da ampla defesa (artigo 5º, inciso LV). Quando o poder público identifica um dano ambiental, é legítimo e necessário que apure os fatos, colha provas e identifique o responsável antes de aplicar sanções que restringem direitos fundamentais como propriedade, livre iniciativa e dignidade. O que não se admite — e o que a jurisprudência tem reiteradamente rechaçado — é a imposição de penalidades com base em presunções vagas, mera proximidade geográfica ou suposições desprovidas de lastro probatório.

O dever de provar a autoria recai sobre o órgão ambiental

O Decreto 6.514/2008, que regulamenta as infrações administrativas ambientais, estabelece em seu artigo 101 que as sanções devem ser fundamentadas na descrição da conduta, na identificação do infrator e nas provas que demonstrem a materialidade e a autoria do ilícito. O artigo 99, § 1º, do mesmo decreto determina que o agente autuante deverá colher todas as provas possíveis de autoria e materialidade, bem como da extensão do dano, apoiando-se em documentos, fotos e dados de localização, incluindo as coordenadas geográficas da área embargada, que deverão constar do respectivo auto de infração para posterior georreferenciamento. Essa exigência normativa não é acidental; ela traduz a compreensão de que o processo administrativo sancionador ambiental, por sua natureza restritiva de direitos, demanda rigor probatório compatível com a gravidade das consequências que produz.

Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “o agente autuante deverá colher todas as provas possíveis de autoria e materialidade, bem como da extensão do dano, apoiando-se em documentos, fotos e dados de localização, incluindo as coordenadas geográficas da área embargada, que deverão constar do respectivo auto de infração para posterior georreferenciamento.” Essa passagem reforça que o ônus de demonstrar quem praticou a infração é do poder público, e não do autuado. Inverter essa lógica — exigindo que o produtor rural prove sua inocência — significaria subverter as bases do Estado Democrático de Direito em matéria sancionadora.

E há mais. O próprio Superior Tribunal de Justiça, conforme registrado em Legislação Ambiental Comentada (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “pacificou o entendimento de que a responsabilidade em matéria ambiental é subjetiva e deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, deve ser estabelecida a autoria com demonstração de seu elemento subjetivo, e estabelecido o nexo causal entre a conduta e o dano.” Essa orientação é decisiva porque distingue duas esferas que frequentemente são confundidas na prática administrativa: a responsabilidade civil ambiental, que admite a modalidade objetiva para fins de reparação do dano, e a responsabilidade administrativa sancionadora, que exige demonstração de autoria e culpabilidade para a imposição de penalidades. Confundir as duas esferas — como fazem muitos autos de infração — resulta em punições arbitrárias contra quem não praticou a conduta ilícita.

O caso paradigmático no TRF1 e a fragilidade probatória do Ibama

No processo 0004583-61.2004.4.01.3900, julgado pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, o Ibama recorreu de sentença que declarara ilegal a inscrição do nome e CPF de um produtor rural na lista de áreas embargadas, com determinação de retirada dos dados da rede mundial de computadores no prazo de 72 horas, sob pena de multa de R$ 50.000,00, acrescida de multa diária de R$ 1.000,00 por dia de descumprimento. O tribunal, por unanimidade, negou provimento à apelação e à remessa necessária, mantendo integralmente a sentença de primeiro grau. A fundamentação é reveladora: os documentos juntados pelo órgão ambiental não foram capazes de demonstrar que o produtor seria o responsável pelo ilícito ambiental e, pelo contrário, demonstraram não ser ele o causador do dano. Ou seja, o Ibama não apenas falhou em provar a autoria — as provas que ele próprio reuniu apontavam na direção oposta.

A gravidade dessa situação merece reflexão detida. O produtor rural foi autuado (Auto de Infração nº 010921-D), teve bens apreendidos (Termos de Apreensão e Depósito nº 069134-C e 069137-C) e sofreu embargo de suas atividades (Termo de Embargo e Interdição nº 069138-C), tudo sem que houvesse prova de sua responsabilidade. Durante o tempo em que seus dados permaneceram publicados na lista de áreas embargadas, ele enfrentou as consequências práticas devastadoras que essa inclusão acarreta: restrição de acesso a crédito rural, impossibilidade de comercializar produtos oriundos da área embargada, estigmatização perante a cadeia produtiva e órgãos de fiscalização. Quem conhece a realidade do agronegócio sabe que essas restrições podem comprometer safras inteiras e levar propriedades à insolvência.

O que chama a atenção no julgamento é a clareza com que o tribunal afirmou a insuficiência de provas. Não se tratou de uma questão interpretativa complexa nem de divergência sobre o alcance de norma ambiental. A turma julgadora simplesmente constatou que o Ibama não provou o que precisava provar. E essa constatação, longe de ser excepcional, reflete um padrão recorrente na atuação fiscalizatória: a lavratura de autos de infração baseados em imagens de satélite que identificam o local do dano, mas não o agente; em presunções derivadas da titularidade do imóvel (como se o proprietário fosse automaticamente responsável por tudo que ocorre em sua propriedade); ou em inferências frágeis a partir de circunstâncias que não demonstram nexo causal.

A distinção entre responsabilidade civil e responsabilidade administrativa

Uma das confusões mais prejudiciais ao produtor rural na prática administrativa ambiental é a transposição indevida do regime de responsabilidade civil objetiva para a esfera sancionadora. Na responsabilidade civil ambiental, o ordenamento jurídico brasileiro adota, de fato, a teoria do risco integral ou do risco criado (conforme o artigo 14, § 1º, da Lei 6.938/1981), dispensando a demonstração de culpa para fins de reparação do dano. Mas essa lógica reparatória, voltada a garantir a recomposição do meio ambiente lesado, não se confunde com a lógica punitiva do direito administrativo sancionador, que impõe multas, embargos, apreensões e demais penalidades.

Na esfera sancionadora, a imposição de penalidade pressupõe a identificação do infrator e a demonstração de que sua conduta (comissiva ou omissiva, dolosa ou culposa) causou ou contribuiu para o resultado danoso. Essa exigência não decorre apenas de construção doutrinária — ela está positivada no próprio Decreto 6.514/2008 e decorre diretamente das garantias constitucionais do devido processo legal. Quando o Ibama lavra um auto de infração contra o proprietário de um imóvel rural pelo simples fato de que o dano ocorreu em sua propriedade, sem investigar se a conduta partiu dele, de terceiro, de evento natural ou de combinação de fatores, comete arbitrariedade que o Poder Judiciário tem o dever de corrigir.

Conforme registrado em Dicionário de Direito Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2015), o TRF da 1ª Região já decidiu que “a existência de um pedido de autorização para queimada controlada formulado pelo autor no ano anterior ao sinistro não conduz à conclusão de que o fazendeiro seja o responsável pelos danos provocados pelo incêndio que devastou parte da mata nativa de sua propriedade e destruiu parcela de seu patrimônio, expresso em bens móveis e semoventes” e que “sem a comprovação da autoria do incêndio, ainda que culposa, não é cabível a aplicação da multa, pois desborda-se da legalidade para o arbítrio.” Essa passagem é particularmente relevante porque evidencia situação em que o próprio produtor foi vítima do incêndio — perdeu bens e semoventes — e mesmo assim foi autuado pelo Ibama, numa inversão lógica que transforma a vítima em infrator.

O embargo sem autoria como violação ao devido processo legal

O embargo ambiental, seja na condição de medida administrativa cautelar (artigo 101 do Decreto 6.514/2008) ou de sanção aplicada após o processo administrativo, produz efeitos jurídicos e econômicos de enorme gravidade. A área embargada não pode ser explorada economicamente; os produtos dela oriundos não podem ser comercializados por terceiros que tenham conhecimento do embargo; o imóvel passa a constar de cadastro público de acesso irrestrito; e o produtor enfrenta restrições em todas as cadeias de financiamento e certificação das quais depende para manter sua atividade. Impor consequências dessa magnitude sem comprovação de autoria é medida que fere de morte o devido processo legal substantivo.

Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), o controle judicial dos embargos ambientais encontra fundamento sólido no artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, que assegura a inafastabilidade da jurisdição. A pretensão de subtrair esses atos do controle jurisdicional, sob o argumento de discricionariedade técnica ou supremacia do interesse ambiental, é insustentável à luz da ordem constitucional. E o vício de ausência de autoria é, entre todos os defeitos que podem contaminar um auto de infração, talvez o mais grave, porque compromete a própria legitimidade do poder sancionador estatal. O Estado que pune sem saber quem é o infrator não exerce poder de polícia — pratica arbítrio.

A Súmula 665 do Superior Tribunal de Justiça, embora referente ao processo administrativo disciplinar, consolidou parâmetros aplicáveis a todo processo administrativo sancionador, estabelecendo que o controle jurisdicional alcança o exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. A ausência de prova de autoria configura, sem qualquer margem para discussão, hipótese de flagrante ilegalidade que autoriza e exige a intervenção judicial para anulação do ato sancionatório.

O que o produtor rural deve fazer diante de autuação sem prova de autoria

O produtor rural que se deparar com auto de infração, embargo ou qualquer outra sanção administrativa ambiental lavrada sem demonstração de que ele praticou a conduta infracional deve adotar uma sequência de providências concretas. A primeira e mais urgente é reunir e preservar toda a documentação que demonstre a ausência de nexo entre sua conduta e o dano apontado: contratos de arrendamento que indiquem que terceiro explorava a área, laudos técnicos que apontem origem natural do evento (raio, incêndio propagado de propriedade vizinha), boletins de ocorrência registrados como vítima, imagens de satélite com datas anteriores e posteriores ao dano, registros de CAR e licenciamento ambiental que demonstrem regularidade da propriedade, e qualquer outro elemento que evidencie que a autoria não lhe pode ser imputada.

No âmbito administrativo, a defesa deve ser apresentada dentro do prazo legal de vinte dias previsto no artigo 113 do Decreto 6.514/2008, atacando frontalmente a ausência de prova de autoria e requerendo a anulação do auto de infração e do embargo. Mas a experiência mostra que a via administrativa, embora necessária para o esgotamento das instâncias e preservação de direitos, raramente produz resultado satisfatório quando o próprio órgão autuante é chamado a reconhecer seu erro. Por isso, a via judicial deve ser considerada desde o início, especialmente nos casos em que o embargo produz efeitos imediatos e irreversíveis sobre a atividade econômica do produtor.

O mandado de segurança é instrumento particularmente adequado para essas situações, pois a ausência de prova de autoria configura direito líquido e certo demonstrável de plano, sem necessidade de dilação probatória complexa. A ação ordinária com pedido de tutela antecipada constitui alternativa igualmente viável, especialmente quando há necessidade de produção de prova pericial para demonstrar a origem do dano. Em ambos os casos, o pedido deve incluir não apenas a anulação do auto de infração e do embargo, mas a determinação de retirada imediata dos dados do produtor da lista pública de áreas embargadas — providência que, como demonstra o caso julgado no processo 0004583-61.2004.4.01.3900, pode ser obtida com fixação de multa coercitiva para compelir o Ibama ao cumprimento.

A lição que se extrai do conjunto normativo, doutrinário e jurisprudencial examinado é direta: nenhuma sanção administrativa ambiental se sustenta sem prova de autoria. O ônus de demonstrar quem praticou a infração é do poder público, e a falha nessa demonstração não é mera irregularidade formal — é vício que contamina a validade do ato e autoriza sua anulação pelo Poder Judiciário. O produtor rural que sofre embargo sem que sua conduta tenha sido comprovada não deve aceitar passivamente as restrições impostas. Deve agir, documentar e buscar a tutela jurisdicional com a segurança de que o ordenamento jurídico está ao seu lado.