Duração razoável do processo e o embargo ambiental

Dezesseis anos sob embargo e nenhuma decisão

Um produtor rural no interior do Tocantins foi autuado pelo IBAMA em dezembro de 2013 por suposto descumprimento de embargo ambiental. A multa aplicada chegou a R$ 410.000,00. O produtor apresentou defesa administrativa em fevereiro de 2013, e a partir daí o processo administrativo entrou em estado de paralisia quase completa. Houve uma comunicação ao órgão estadual em março de 2016, uma certidão expedida em julho do mesmo ano e uma notificação para alegações finais em dezembro de 2016. Depois disso, silêncio. Em setembro de 2019, um ato interno encaminhou o processo para julgamento — mas nenhuma decisão veio. A ação anulatória foi ajuizada em março de 2020, quando o prazo trienal da prescrição intercorrente já havia sido ultrapassado com folga. O Tribunal Regional Federal da 1ª Região reconheceu a prescrição e tornou inexigível a multa. O IBAMA recorreu ao Superior Tribunal de Justiça, que rejeitou a indicação do recurso como representativo de controvérsia nos autos do processo 1001484-68.2020.4.01.4300. Esse caso não é isolado; ele é um retrato do padrão de inércia que compromete a legitimidade dos embargos ambientais no Brasil.

O embargo que se converte em punição permanente

O embargo ambiental, em sua concepção normativa, é medida cautelar. Sua finalidade é impedir a continuidade de atividade lesiva ao meio ambiente enquanto o processo administrativo sancionador tramita rumo à decisão definitiva. A lógica é simples e constitucional: identificada a infração, embarga-se a área para cessar o dano, instrui-se o processo com contraditório e ampla defesa, e profere-se decisão motivada em prazo razoável. O problema surge quando a Administração lavra o embargo, inscreve a área em cadastros públicos de restrição, impede o acesso a crédito rural e ao uso produtivo da propriedade — e depois abandona o processo administrativo. O embargo, nesse cenário, deixa de ser instrumento cautelar e se transforma em sanção definitiva aplicada sem julgamento, sem decisão motivada e sem possibilidade real de recurso. O particular suporta todos os efeitos gravosos de uma penalidade — restrição patrimonial, estigma público, prejuízo econômico — mas sem que lhe tenham sido asseguradas as garantias do processo sancionador. Essa transmutação silenciosa do embargo cautelar em punição permanente ofende frontalmente o devido processo legal.

O direito à duração razoável como garantia fundamental

A Emenda Constitucional 45/2004 incluiu no rol de direitos fundamentais a garantia de que “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação” (art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal). A norma não distingue entre processos judiciais e administrativos; a garantia se aplica com igual vigor a ambos. No plano infraconstitucional, o artigo 49 da Lei 9.784/99 estabelece prazo de trinta dias para decisão após a conclusão da instrução, prorrogável por igual período mediante motivação expressa. O artigo 1º, §1º, da Lei 9.873/99, por sua vez, prevê a prescrição intercorrente quando o processo administrativo permanece paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho. E o artigo 21, §2º, do Decreto 6.514/2008 replica essa regra para o âmbito ambiental federal. Não se trata, portanto, de construção doutrinária ou aspiração acadêmica: a duração razoável do processo administrativo ambiental é direito fundamental positivado na Constituição, regulamentado em lei e reiterado em decreto. Quando a Administração ignora essa exigência — como no caso julgado nos autos do processo 1001484-68.2020.4.01.4300 —, viola não apenas normas infraconstitucionais, mas a própria Constituição.

Conforme registrado em Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2015), “a situação se mostra tão calamitosa que foi necessário prever como direito fundamental do cidadão a duração razoável do processo (art. 5.º, LXXVIII, CF), o que demonstra a preocupação do Congresso Nacional e da comunidade jurídica com o efetivo acesso à justiça”. A observação é precisa: o fato de ter sido necessário constitucionalizar essa garantia revela a gravidade do problema. E no universo dos embargos ambientais, a situação é particularmente aguda, porque o administrado sofre restrições patrimoniais concretas e imediatas enquanto aguarda uma decisão que pode nunca chegar.

A inércia como decisão: quando não julgar equivale a punir

Marçal Justen Filho, em passagem que tivemos a oportunidade de citar em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), afirma que “a demora injustificada equivale à recusa de decidir – o que, em última análise, configura uma espécie de decisão. Não decidir equivale a assegurar a manutenção de um estado de coisas. Muitas vezes, a ausência de decisão é o modo pelo qual a autoridade administrativa frustra o seu dever de adotar uma posição definida e precisa para reprimir ilicitudes e infrações à ordem jurídica”. A formulação é cirúrgica. No caso dos embargos ambientais, a inércia não é neutra — ela produz efeitos concretos e deliberados. Enquanto o processo permanece sem decisão, o embargo subsiste, a área permanece inscrita nos cadastros de restrição, o produtor rural segue impedido de obter financiamento e de exercer atividade produtiva sobre a propriedade. A Administração, ao não decidir, está decidindo manter a restrição. E o faz sem necessidade de fundamentar, sem enfrentar argumentos de defesa, sem se expor ao controle recursal. O “engavetamento” do processo, como anota o mesmo autor, “é uma infração à Constituição” — instrumento pelo qual a autoridade administrativa evita a necessidade de decidir de modo contrário a seus interesses, mantendo indefinidamente os efeitos deletérios da medida.

A decisão proferida nos autos do processo 1001484-68.2020.4.01.4300 é exemplar nesse ponto. O Tribunal reconheceu que o ato administrativo de setembro de 2019, que encaminhou o processo para julgamento, não caracterizava ato inequívoco de apuração do fato — tratava-se de mera movimentação interna, incapaz de interromper a prescrição. A orientação é relevante porque desvela uma prática recorrente: diante da iminência da prescrição intercorrente, o órgão ambiental produz atos burocráticos internos (despachos de encaminhamento, juntadas de certidões, ofícios entre setores) que simulam impulso processual sem efetivamente impulsionar coisa alguma. A jurisprudência tem sido firme em recusar essa manobra, exigindo que o ato interruptivo da prescrição seja inequívoco e voltado à apuração efetiva do fato.

Eficiência e moralidade como parâmetros de controle

Os princípios da eficiência e da moralidade administrativa, inscritos no caput do artigo 37 da Constituição, impõem à Administração o dever de desempenhar suas atribuições em prazo razoável e de forma leal para com o administrado. Quando o IBAMA lavra um embargo, inscreve a área em cadastro público, restringe o acesso a crédito e impõe limitações ao uso da propriedade — mas depois abandona o processo administrativo por anos a fio —, viola ambos os princípios. Viola a eficiência porque demonstra incapacidade de concluir, em tempo adequado, o procedimento que ele próprio instaurou. E viola a moralidade porque coloca o administrado em situação de sujeição indefinida, quebrando a confiança legítima de que o Poder Público atuará dentro dos limites legais e temporais que o ordenamento lhe impõe.

Como observa Eduardo Fortunato Bim em Infraestrutura no Direito do Ambiente (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2016), “a conservação do ato administrativo vem ao encontro de diversos preceitos constitucionais: a economicidade (art. 70, caput), a eficiência (art. 37, caput) e a celeridade (art. 5.º, LXXVIII)”. A observação, embora formulada no contexto da convalidação de atos administrativos, ilumina um princípio mais amplo: o ordenamento constitucional exige que a atuação estatal seja conduzida com racionalidade, economia de meios e respeito ao tempo do administrado. A manutenção de um embargo por anos sem conclusão do processo que o sustenta é a antítese dessa exigência. Se o órgão ambiental possui estrutura para lavrar embargos, inscrevê-los em sistemas públicos e fiscalizar seu cumprimento, deve igualmente possuir capacidade para julgar os processos decorrentes em prazo compatível com a Constituição.

A invocação de “dificuldades operacionais” ou da reserva do possível para justificar a demora tampouco merece acolhida. A escolha alocativa de dedicar recursos à fiscalização e à lavratura de autos, mas não ao julgamento dos processos deles decorrentes, é uma decisão administrativa que viola o dever de eficiência. Como observa Gabriel Wedy em Curso de Direito Climático (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2023), ao citar Ruy Barbosa, “justiça atrasada não é justiça, senão injustiça qualificada e manifesta. Porque a dilação ilegal nas mãos do julgador contraria o direito escrito das partes, e, assim, as lesa no patrimônio, honra e liberdade”. A advertência, dirigida originalmente ao Poder Judiciário, aplica-se com redobrada força à Administração Pública ambiental, que detém poder de restringir diretamente o direito de propriedade por ato unilateral.

A prescrição intercorrente como consequência necessária

O reconhecimento da prescrição intercorrente nos processos administrativos ambientais não é um prêmio ao infrator; é uma consequência jurídica da inércia estatal, imposta pelo próprio ordenamento para proteger o administrado contra a sujeição indefinida ao poder punitivo do Estado. O artigo 1º, §1º, da Lei 9.873/99 é claro ao estabelecer que o processo administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, terá seus autos arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada. O Decreto 6.514/2008 reproduz a regra no artigo 21, §2º. E o Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Tema 328, firmou o entendimento de que o prazo para conclusão do processo administrativo ambiental é de três anos, aplicando-se a prescrição intercorrente após esse período.

No caso apreciado nos autos do processo 1001484-68.2020.4.01.4300, o Tribunal verificou que, entre a notificação para alegações finais em dezembro de 2016 e o despacho interno de encaminhamento em setembro de 2019, transcorreram quase três anos sem qualquer ato efetivo de impulso processual. E que o referido despacho de encaminhamento, por se tratar de mera movimentação interna, não era apto a interromper a prescrição nos termos do artigo 2º da Lei 9.873/99. A consequência foi o reconhecimento da prescrição intercorrente e a declaração de inexigibilidade da multa de R$ 410.000,00. A lição que se extrai é precisa: atos meramente formais — despachos de encaminhamento entre setores, juntadas de documentos sem conteúdo decisório, ofícios circulares — não constituem impulso processual genuíno e não interrompem a prescrição.

Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “talvez seja esta obrigação de apurar a responsabilidade o motivo pelo qual normalmente a administração resiste em reconhecer a prescrição, obrigando o administrado a buscar as vias judiciais para que seja reconhecido este direito”. A observação é pertinente e revela uma dinâmica perversa: o artigo 21 do Decreto 6.514/2008 determina que, ao reconhecer a prescrição, a autoridade apure a responsabilidade funcional de quem deu causa ao decurso do prazo. Essa exigência — salutar do ponto de vista da accountability — acaba funcionando como desincentivo ao reconhecimento administrativo da prescrição, porque implica a abertura de procedimento disciplinar contra o próprio servidor ou chefia responsável pela inércia. O resultado prático é que a Administração prefere manter o processo em estado de paralisia a reconhecer formalmente que prescreveu, empurrando para o administrado o ônus de judicializar a questão.

O que o produtor rural deve fazer

A orientação prática para quem se encontra sob embargo ambiental mantido há anos sem decisão administrativa é direta. Primeiro, é necessário levantar a cronologia completa do processo administrativo, identificando com precisão a data de cada ato praticado pela Administração e verificando se houve intervalo superior a três anos sem ato efetivo de impulso processual — não bastam despachos internos ou encaminhamentos burocráticos; o ato deve ser inequívoco e voltado à apuração do fato. Segundo, se configurada a paralisia processual por prazo superior a três anos, deve-se requerer administrativamente o reconhecimento da prescrição intercorrente com fundamento no artigo 1º, §1º, da Lei 9.873/99 e no artigo 21, §2º, do Decreto 6.514/2008. Terceiro, diante da provável resistência do órgão ambiental em reconhecer a prescrição na esfera administrativa (resistência cuja causa a própria doutrina especializada identifica), o caminho é a via judicial, por meio de ação anulatória com pedido de tutela de urgência para suspensão dos efeitos do embargo e exclusão da área dos cadastros públicos de restrição.

O precedente firmado nos autos do processo 1001484-68.2020.4.01.4300 reforça a solidez dessa estratégia. Mas a providência mais importante é documental: o produtor rural deve manter registro detalhado de toda a tramitação administrativa, protocolar requerimentos de andamento processual (que servem simultaneamente como prova da inércia estatal e como demonstração de boa-fé), e documentar os prejuízos econômicos sofridos em razão da manutenção do embargo — restrição de crédito, impossibilidade de comercialização, depreciação patrimonial. Essa documentação não apenas sustenta a ação anulatória como pode fundamentar eventual pedido indenizatório contra a União. O embargo ambiental é instrumento legítimo de proteção ao meio ambiente, mas sua legitimidade pressupõe que o Estado cumpra sua parte no processo. Quando a Administração embarga e abandona, o Direito oferece instrumentos para que o particular se defenda — e a jurisprudência tem mostrado disposição firme para utilizá-los.