Conflito de competência ambiental e a prevalência do ente licenciador

Quando o Ibama embarga o que o estado autorizou

Um produtor rural em Mato Grosso obtém do órgão ambiental estadual — a SEMA/MT — uma Autorização Provisória de Funcionamento que reconhece a regularidade da exploração agrícola em seu imóvel. A reserva legal está preservada acima do percentual exigido por lei, o Cadastro Ambiental Rural está inscrito e a propriedade segue os parâmetros do Código Florestal. Semanas depois, o Ibama lavra termo de embargo sobre a mesma área, sob o fundamento de ausência de Licença Ambiental Única. Dois órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente praticam atos frontalmente incompatíveis sobre o mesmo imóvel, e quem fica espremido entre essas engrenagens é o produtor rural, que confiou — como lhe cabia confiar — no ato administrativo do ente competente para licenciar sua atividade. Essa situação, longe de ser excepcional, repete-se com frequência preocupante no cotidiano do agronegócio brasileiro e expõe uma fratura que a Lei Complementar 140/2011 pretendeu soldar, mas que a prática administrativa insiste em reabrir.

O desenho institucional da LC 140/2011 e a lógica do ente licenciador

A Constituição Federal atribuiu à União, aos estados e aos municípios a competência comum para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas (art. 23, VI e VII). Essa competência comum, contudo, não significa competência idêntica, simultânea e desorganizada. O parágrafo único do artigo 23 determinou que lei complementar fixasse normas de cooperação entre os entes federativos, exatamente para evitar o caos que decorreria de uma atuação sobreposta e contraditória. A LC 140/2011 cumpriu essa função ao estabelecer critérios objetivos de distribuição das ações administrativas — especialmente o licenciamento e a fiscalização — entre União, estados, Distrito Federal e municípios. O artigo 7º detalha as atribuições da União; o artigo 8º, as dos estados; o artigo 9º, as dos municípios. E o artigo 13 consagra o princípio da unicidade do licenciamento: cada atividade será licenciada por um único ente federativo.

O artigo 17 da LC 140/2011 é a peça-chave do sistema de fiscalização e sanção. Seu caput estabelece que compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, lavrar o auto de infração ambiental e instaurar o processo administrativo para apuração de infrações cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada. O § 2º autoriza qualquer ente federativo a adotar medidas cautelares urgentes para cessar ou mitigar danos ambientais — o que faz sentido, pois o meio ambiente não pode aguardar ofícios interinstitucionais enquanto o dano se consuma. Mas o § 3º impõe uma regra de prevalência que confere coerência ao sistema: “prevalecerá o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput“. A norma é clara. Todos podem fiscalizar; apenas o ente licenciador sanciona com prevalência. E quando há conflito entre autos lavrados por entes distintos, prevalece o do ente competente para licenciar.

Adotando a classificação de Eduardo Fortunato Bim, que empregamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), o ente competente para licenciar é denominado ente primário, titular da fiscalização primária; o ente não competente para licenciar é o ente secundário, cuja fiscalização é acautelatória ou colaborativa. Essa distinção não é meramente acadêmica — ela define quem tem a última palavra no processo sancionador. O ente secundário pode e deve fiscalizar, pode adotar medidas cautelares urgentes, mas não pode pretender que sua percepção da regularidade ambiental se sobreponha àquela do órgão que efetivamente licenciou a atividade e que, por isso, conhece em profundidade as condicionantes, os estudos técnicos e o histórico do empreendimento.

O caso concreto no TRF1 e o reconhecimento da prevalência estadual

O Tribunal Regional Federal da 1ª Região enfrentou exatamente essa hipótese no processo nº 1000047-51.2017.4.01.3603. A situação era emblemática do conflito entre entes: a SEMA/MT, no exercício de sua competência estadual de licenciamento (art. 8º, XIV, da LC 140/2011), havia concedido Autorização Provisória de Funcionamento Rural à propriedade, reconhecendo a regularidade da exploração agrícola. O Ibama, por sua vez, lavrou termo de embargo sobre a mesma área, alegando ausência de Licença Ambiental Única. O tribunal identificou com precisão o problema: “a discrepância entre a atuação do SEMA/MT e do IBAMA, verificada por cada órgão fiscalizador ter praticado atos incompatíveis entre si”, deveria “ser solucionada pelo critério de distribuição de competências trazida pela Lei Complementar nº 140/2011”.

O acórdão percorreu o sistema normativo com rigor. Reconheceu que a atribuição comum de defesa ambiental não impede que o exercício dessa prerrogativa se submeta às regras de competência traçadas pela legislação de regência. E foi além, ao afirmar que “não se mostra razoável que essa atuação comum dos órgãos, estadual e federal, resulte em percepções destoantes da realidade e que importem em fragilização da segurança jurídica, da boa-fé e da confiança que o administrado deposita nos atos administrativos”. Essa passagem é particularmente relevante porque desloca o debate do plano abstrato da competência para o plano concreto da proteção da confiança legítima — um princípio que vincula a administração pública em todas as suas esferas e que é frequentemente negligenciado nas autuações federais sobrepostas.

O TRF1 aplicou com precisão o artigo 17, § 3º, da LC 140/2011, fazendo prevalecer a Autorização Provisória de Funcionamento emitida pela SEMA/MT sobre o termo de embargo lavrado pelo Ibama. A competência para licenciar a atividade era estadual; logo, o ato estadual de reconhecimento da regularidade deveria prevalecer sobre a atuação sancionatória do órgão federal. O tribunal também rejeitou a premissa do Ibama de que o percentual de reserva legal não estaria cumprido, apontando que o CAR demonstrava preservação acima do mínimo exigido por lei — 40% contra os 35% obrigatórios para área de cerrado na Amazônia Legal, nos termos do artigo 12, I, “b”, do Código Florestal.

A racionalidade do sistema e o perigo da sobreposição sancionatória

O problema que o caso ilustra não é apenas processual; é sistêmico. Quando o Ibama embarga uma atividade que o órgão estadual autorizou, o que se produz não é proteção ambiental reforçada — é insegurança jurídica. O produtor rural que cumpriu todas as exigências do órgão competente para licenciar sua atividade não pode ser surpreendido por uma sanção do órgão que não detém essa competência, sob pena de se esvaziar inteiramente o sentido da LC 140/2011. Édis Milaré, a propósito, aponta com acerto que só tem competência para sancionar aquele que tem competência para licenciar — e essa premissa, que deveria ser elementar, é sistematicamente desconsiderada na prática.

Conforme registrado em Licenciamento Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), Vladimir Passos de Freitas bem observou que “há — é inegável — disputa de poder entre órgãos ambientais, fazendo com que, normalmente, mais de um atribua a si mesmo competência legislativa e material”. A lição é antiga, mas permanece atual. O conflito positivo de competência — em que dois ou mais órgãos reivindicam para si a atribuição de fiscalizar e sancionar — não é uma anomalia do sistema; é uma tendência que a LC 140/2011 tentou disciplinar e que a prática administrativa resiste em aceitar. A disputa por protagonismo institucional, muitas vezes motivada por pressões políticas ou metas de arrecadação, acaba por sacrificar exatamente quem deveria ser protegido pela organização administrativa: o administrado que agiu de boa-fé.

Como observa Ingo Wolfgang Sarlet em Curso de Direito Climático (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2023), “o art. 17 da LC nº 140/2011 conferiu prioridade ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada”. O registro é importante porque confirma que a prioridade não é uma sugestão legislativa nem uma diretriz programática — é norma cogente que organiza o exercício do poder sancionador entre os entes federativos, e cuja violação compromete a validade do ato administrativo praticado pelo ente incompetente.

O que o ente secundário pode (e o que não pode) fazer

A leitura correta do artigo 17 da LC 140/2011 não retira do Ibama — nem de qualquer outro ente secundário — a capacidade de fiscalizar. Pelo contrário: o § 2º expressamente autoriza que qualquer ente federativo adote medidas cautelares urgentes diante da iminência ou ocorrência de degradação ambiental. Mas essa autorização cautelar tem limites procedimentais claros. O ente que adota a medida cautelar deve comunicar imediatamente o órgão competente para o licenciamento, para que este assuma a condução do processo administrativo. A medida cautelar é provisória por natureza; ela não se confunde com a sanção definitiva, que compete ao ente licenciador.

O que não se admite — e o que o TRF1 corretamente rechaçou no caso analisado — é que o ente secundário converta uma medida cautelar em sanção definitiva que contradiga frontalmente a avaliação do ente primário. Quando o Ibama embarga uma área que a SEMA/MT autorizou a funcionar, o órgão federal não está exercendo fiscalização supletiva; está substituindo o juízo técnico do ente licenciador pelo seu próprio, sem demonstrar omissão ou insuficiência daquele. A atuação supletiva, prevista no artigo 15 da LC 140/2011, exige que se configure a omissão ou a insuficiência do ente originalmente competente — requisito que não se presume e que deve ser detalhadamente demonstrado. Se o ente estadual licenciou, fiscalizou e autorizou a atividade, não há omissão a suprir; há, no máximo, divergência de interpretação, que deve ser resolvida por vias institucionais adequadas (comunicação ao ente licenciador, representação ao Ministério Público, ação judicial), e não pela imposição unilateral de sanções.

A proteção da confiança legítima como limite à sobreposição

O acórdão do TRF1 trouxe à tona um princípio frequentemente negligenciado nessa discussão: a proteção da confiança legítima. O produtor rural que obtém autorização do órgão competente para exercer sua atividade constrói uma expectativa legítima de que aquele ato será respeitado pelo poder público em todas as suas esferas. Essa expectativa não é ingenuidade; é consequência direta do princípio da presunção de legitimidade dos atos administrativos. Quando o Ibama desautoriza, por via oblíqua, o ato praticado pela SEMA/MT, fragiliza-se não apenas a segurança jurídica do caso concreto, mas a própria credibilidade do Sisnama como sistema articulado de proteção ambiental.

O tribunal foi preciso ao observar que a atuação destoante dos órgãos importa “em fragilização da segurança jurídica, da boa-fé e da confiança que o administrado deposita nos atos administrativos”. Essa fragilização tem consequências concretas que vão muito além do caso individual. Produtores rurais que se veem sancionados por um órgão depois de terem sido autorizados por outro passam a desconfiar do sistema como um todo — e a desconfiança generalizada no sistema administrativo é tão danosa à proteção ambiental quanto a infração propriamente dita, porque mina os incentivos à regularização voluntária. Se cumprir a lei e obter a autorização competente não garante segurança contra embargos de outro órgão, o custo de se regularizar perde parte de seu sentido prático, o que é, a nosso ver, um resultado perverso e contrário à finalidade da política ambiental.

O que o produtor rural deve fazer diante do conflito de competências

A orientação prática para quem enfrenta situação semelhante é direta. Se a atividade rural foi licenciada ou autorizada pelo órgão estadual competente — como ocorre, na grande maioria dos casos em Mato Grosso, pela SEMA/MT nos termos do artigo 8º, XIV, da LC 140/2011 — e o Ibama lavra auto de infração ou termo de embargo sobre a mesma área e atividade, o caminho processual passa por demonstrar que o ente federal atuou fora de sua competência sancionatória, em violação ao artigo 17, § 3º, da LC 140/2011. É preciso reunir a documentação que comprove a regularidade perante o órgão licenciador (autorização, licença, CAR, laudos técnicos, condicionantes cumpridas) e contrapô-la à autuação federal, evidenciando a contradição entre os atos administrativos. O precedente do TRF1 no processo 1000047-51.2017.4.01.3603 reforça que essa tese tem acolhida judicial e que os tribunais reconhecem a prevalência do ato do ente licenciador quando há conflito.

Mas a defesa não se esgota no argumento de competência. O caso julgado pelo TRF1 demonstra que a análise probatória é igualmente determinante. O tribunal verificou que a reserva legal estava preservada acima do percentual legal, que o CAR confirmava a regularidade e que a premissa do Ibama (de que o percentual não estaria cumprido) era equivocada e incongruente com os próprios fundamentos do auto de infração. Isso significa que, além de invocar a regra de prevalência, o produtor rural deve instruir sua defesa administrativa e judicial com provas robustas da regularidade ambiental da propriedade, como abordamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025). A combinação entre o argumento de incompetência sancionatória do ente secundário e a demonstração concreta de regularidade perante o ente primário constitui a defesa mais sólida contra esse tipo de autuação.

O sistema da LC 140/2011 existe para que a proteção ambiental seja exercida de forma racional, coordenada e respeitosa com os direitos do administrado. Quando um ente federativo desrespeita a competência do outro, quem paga a conta é o produtor rural — e o meio ambiente não ganha nada com isso. O direito administrativo sancionador ambiental precisa ser levado a sério em suas duas dimensões: tanto na repressão efetiva das infrações quanto na observância dos limites que a lei impõe ao próprio poder punitivo estatal. E o artigo 17, § 3º, da LC 140/2011 é um desses limites que não admite flexibilização.