Fundamentos do controle judicial dos atos administrativos ambientais

Quando o próprio Estado reconhece que errou

Um produtor rural de Mato Grosso recebe, em plena safra, a notificação de um embargo ambiental. A atividade é paralisada de imediato, os contratos de fornecimento são comprometidos, e o prejuízo financeiro se acumula a cada dia. Meses depois, descobre-se que o auto de infração que deu origem ao embargo padecia de vício insanável — incompetência do agente autuante, ausência de motivação adequada ou erro na tipificação da conduta. A pergunta que se impõe é direta: quem repara o dano causado por um ato administrativo que nunca deveria ter existido? E, antes disso, quais são os fundamentos que autorizam o Poder Judiciário a exercer controle sobre esses atos, mesmo quando a Administração Pública invoca discricionariedade técnica ou supremacia do interesse ambiental?

A resposta a essas perguntas exige que se compreenda, com rigor técnico, o arcabouço constitucional e infraconstitucional que sustenta o controle dos atos administrativos no Brasil — particularmente no campo do direito administrativo sancionador ambiental, em que a tensão entre proteção ecológica e direitos fundamentais dos administrados se manifesta com especial intensidade.

O alicerce constitucional da inafastabilidade da jurisdição

O artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal de 1988 não admite meias palavras: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. A norma é categórica e não prevê exceções para atos praticados a pretexto de tutela ambiental. Embargos ambientais produzem efeitos imediatos e severos sobre a propriedade, a livre iniciativa e a dignidade da pessoa humana — direitos fundamentais cuja restrição pelo Estado exige justificação constitucionalmente legítima e meios proporcionais de execução. Quando um órgão ambiental impõe unilateralmente a cessação de atividades econômicas lícitas, está exercendo o poder de polícia administrativa em sua forma mais gravosa; pretender que esse exercício esteja imune ao controle judicial equivale a negar a própria razão de existir do princípio da inafastabilidade.

O devido processo legal, consagrado no artigo 5º, inciso LIV, da Constituição, projeta-se sobre os embargos ambientais em suas duas dimensões. Na dimensão formal, exige que a Administração observe procedimento previamente estabelecido em lei, assegurando contraditório e ampla defesa — ainda que diferidos, no caso de medidas cautelares. Na dimensão substantiva, funciona como limitação material ao poder estatal, impondo que toda intervenção em direitos fundamentais seja adequada à finalidade pretendida, necessária diante das alternativas disponíveis e proporcional em sentido estrito. Não basta, portanto, que o embargo tenha sido lavrado por autoridade competente seguindo o rito formal; é preciso que a medida resista ao crivo da proporcionalidade, sob pena de configurar arbítrio travestido de legalidade.

A superação da dicotomia clássica entre atos vinculados e discricionários

A tradição administrativista brasileira operou durante décadas com uma distinção rígida entre atos vinculados — sujeitos a controle judicial pleno — e atos discricionários — cuja sindicabilidade se limitaria aos aspectos de competência, forma e finalidade, resguardando-se o chamado “mérito administrativo”. Essa dicotomia, embora didaticamente útil, revelou-se insuficiente para lidar com a complexidade dos atos administrativos contemporâneos, especialmente no campo ambiental, em que decisões com alto grau de tecnicidade afetam profundamente direitos fundamentais dos administrados.

A constitucionalização do Direito Administrativo, processo pelo qual os princípios constitucionais passaram a constituir parâmetros obrigatórios de validade de todos os atos administrativos (e não apenas daqueles expressamente regulados por lei), ampliou significativamente o espectro do controle judicial. A proporcionalidade, a razoabilidade, a eficiência e a motivação deixaram de ser meros postulados retóricos para se tornarem critérios juridicamente vinculantes, cuja inobservância autoriza a invalidação do ato. Conforme registrado em Gestão Jurídica Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2020), as “decisões tomadas pela administração no Estado de Direito num padrão normativista são polarizadas pela distinção clássica decorrente do princípio da legalidade: atos vinculados e discricionários”, conceitos que, “vistos como modelos de análise da esfera de matéria passível de controle judicial dos atos administrativos em distinção à área de liberdade de atuação da administração pública são superados por uma noção mais ampla da relação entre a administração ambiental e a lei, bem como por uma reestruturação da Separação dos Poderes”. Essa superação tem consequência prática imediata: o Judiciário não pode ser impedido de examinar embargos ambientais sob o argumento de que envolvem juízo discricionário ou técnico da autoridade ambiental.

Como observa Eduardo Fortunato Bim em Infraestrutura no Direito do Ambiente (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2016), “nem sempre o interesse público, que preside as atividades de invalidação e convalidação dos atos administrativos, será mais bem alcançado (finalidade) mediante a supressão do ato viciado do mundo jurídico”. Bim registra, com base na doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello ali citada, que “a convalidação é uma forma de recomposição da legalidade ferida”, havendo, portanto, “duas formas de recompor a ordem jurídica violada em razão dos atos inválidos, quais sejam: a invalidação e a convalidação”. Essa perspectiva é relevante porque demonstra que o próprio ordenamento jurídico reconhece a possibilidade — e por vezes a necessidade — de que atos administrativos viciados sejam corrigidos, seja pela própria Administração, seja pelo Poder Judiciário. Quando a Administração se recusa a reconhecer o vício, o controle jurisdicional se torna não apenas legítimo, mas indispensável.

O dever de motivação como pressuposto de controle

O controle judicial dos atos administrativos pressupõe que esses atos sejam motivados — isto é, que a Administração explicite as razões de fato e de direito que conduziram à decisão. Sem motivação adequada, o ato se torna opaco, e o controle jurisdicional se esvazia, pois não há como verificar a legalidade, a proporcionalidade ou a razoabilidade de uma decisão cujos fundamentos não foram revelados. O artigo 50 da Lei 9.784/99 é expresso ao exigir que os atos administrativos sejam motivados quando neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses, ou quando imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções. Embargos ambientais enquadram-se, inequivocamente, em ambas as hipóteses.

Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “naqueles pontos em que a decisão da autoridade julgadora, de qualquer instância, contrariar julgamento anterior ou parecer técnico ou jurídico não contestado técnica ou juridicamente, a fundamentação deve ser muito consistente”. Essa exigência qualificada de motivação aplica-se com especial vigor aos embargos ambientais lavrados em desacordo com pareceres técnicos do próprio órgão licenciador, situação que, infelizmente, não é incomum na prática administrativa. Quando o embargo contradiz o licenciamento previamente concedido sem oferecer fundamentação suficiente para justificar a divergência, o vício de motivação contamina o ato em sua integralidade e autoriza o controle judicial pleno.

A motivação opera, assim, como verdadeira condição de validade do ato administrativo sancionador. Não se trata de formalismo estéril; trata-se de garantia material, pois é por meio da motivação que o administrado toma conhecimento das razões que justificam a restrição imposta a seus direitos, podendo exercer efetivamente o contraditório e a ampla defesa. Um embargo ambiental desprovido de motivação adequada — que não indique com precisão o fato infracional, a norma violada e a justificativa para a medida restritiva adotada — é ato nulo, passível de invalidação judicial independentemente de qualquer consideração sobre o mérito ambiental da questão.

Um caso que chegou ao STJ: auto de infração ambiental anulado por falta de culpabilidade

No AREsp 2.764.737 (DJe 11/12/2024), o Ministro Francisco Falcão, da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, em decisão monocrática, não conheceu do recurso especial interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais que manteve a sentença de anulação de multa ambiental aplicada sem demonstração de culpabilidade do autuado. O STJ não reexaminou as provas (Súmula 7) e registrou que o acórdão mineiro estava em conformidade com a jurisprudência da Corte (Súmula 83). A ementa do acórdão mineiro é nítida: “A aplicação da multa administrativa ambiental deve observar a culpabilidade e demanda demonstração da conduta ilícita imputada ao transgressor, além da culpa e do nexo de causalidade, por não se confundir com a responsabilidade civil objetiva.” Trata-se de assentamento com efeito imediato sobre o controle judicial dos atos sancionatórios ambientais: a aplicação de penalidade administrativa ambiental não dispensa a demonstração concreta dos elementos da responsabilidade — e a ausência de qualquer deles autoriza, e impõe, a invalidação do ato.

O caso concreto é didático: o evento que ocasionou o dano ambiental fora causado por enxurrada — aumento abrupto de águas pluviais —, e não ficou demonstrada conduta ilícita atribuível ao autor da ação. A consequência, decidida na sentença e mantida pelo Tribunal de Justiça, foi a desconstituição do auto de infração e das penalidades dele decorrentes; o STJ não reexaminou o mérito, porque não conheceu do recurso especial. A leitura é direta: a multa ambiental, ainda que aplicada em nome da proteção do meio ambiente, não dispensa os elementos clássicos da responsabilidade administrativa sancionatória — autoria, conduta típica, culpa, nexo —, e a ausência de qualquer um deles vicia o ato e autoriza sua anulação judicial. A presunção de legitimidade dos atos administrativos é relativa: cede diante da prova do vício, submetida ao crivo do Judiciário pelo administrado lesado.

A jurisprudência projeta-se com força sobre os embargos ambientais e demais atos sancionatórios. Se a multa exige culpa e nexo, com muito mais razão o embargo — que paralisa a atividade econômica e produz prejuízo imediato — exige demonstração rigorosa da autoria, da conduta tipificada e do liame causal entre a ação do autuado e o dano ambiental. Embargos lavrados por agente incompetente, fundados em tipificação imprecisa, ou impostos em situações de caso fortuito ou força maior, deixam o terreno da legitimidade e ingressam no da nulidade — preferencialmente reconhecida pela própria Administração, em exercício de autotutela, mas, na omissão ou recusa desta, pelo Poder Judiciário.

A proporcionalidade como parâmetro inafastável

O controle judicial dos embargos ambientais não se esgota na verificação da legalidade formal. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), o princípio da proporcionalidade funciona como parâmetro inafastável para o exame da validade desses atos, exigindo que a medida restritiva seja adequada à finalidade de proteção ambiental, necessária diante das alternativas menos gravosas disponíveis e proporcional em sentido estrito, isto é, que os benefícios ambientais pretendidos justifiquem os custos impostos ao administrado. A doutrina especializada reconhece que a proporcionalidade não é mero princípio programático, mas verdadeiro critério jurídico de validade, cuja inobservância configura ilegalidade material passível de controle judicial.

Como observa Rafael Martins Costa Moreira em Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Ambiental – Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), o controle judicial de sustentabilidade das decisões administrativas exige a verificação da conformidade do ato com os princípios fundamentais — e não apenas com a regra legal específica. Moreira, em dissertação de mestrado ali referenciada, aprofunda a tese de que o controle judicial das decisões administrativas deve orientar-se pela sustentabilidade em sentido amplo, incorporando a proporcionalidade como critério operativo. Essa perspectiva reforça que o Judiciário não invade o mérito administrativo quando verifica se o embargo ambiental atende aos requisitos da proporcionalidade; ao contrário, exerce função constitucionalmente atribuída de proteção dos direitos fundamentais contra o arbítrio estatal.

Embargos ambientais desproporcionais — como aqueles que paralisam integralmente a atividade econômica de uma propriedade rural quando a infração se restringe a área delimitada, ou que se mantêm vigentes por anos sem revisão administrativa — não resistem ao crivo da proporcionalidade e devem ser invalidados ou, ao menos, redimensionados pelo Poder Judiciário. A manutenção indefinida de um embargo sem a instauração ou conclusão do processo administrativo correspondente configura, a nosso ver, hipótese de manifesta desproporcionalidade que autoriza o controle judicial pleno.

O que o produtor rural deve fazer

O produtor rural que se vê diante de um embargo ambiental que considera ilegal ou desproporcional deve adotar postura ativa e tecnicamente orientada. O primeiro passo é reunir toda a documentação relativa ao licenciamento ambiental da propriedade — licenças, autorizações, inscrição no CAR, averbação de reserva legal —, pois esses documentos constituem a base probatória para demonstrar a regularidade da atividade e, consequentemente, a ilegalidade do embargo. O segundo passo é verificar, com auxílio de advogado especializado, se o auto de infração e o termo de embargo observaram os requisitos legais de competência, forma, motivação e tipificação. Vícios nesses elementos não são meras irregularidades formais; são causas de nulidade que autorizam a invalidação do ato, conforme reiteradamente assentado pelo Superior Tribunal de Justiça.

A defesa administrativa deve ser apresentada tempestivamente, com argumentos técnicos e jurídicos precisos, pois o processo administrativo é instância legítima de controle e pode resultar na anulação do embargo pela própria Administração. Se a via administrativa se revelar insuficiente — por inércia do órgão ambiental, por decisão manifestamente contrária à prova dos autos ou por manutenção do embargo além do prazo razoável —, o caminho judicial está constitucionalmente garantido. E o fundamento para esse controle é sólido: a Constituição Federal não admite atos administrativos ilegais imunes à revisão jurisdicional, a Lei 9.784/99 exige motivação adequada para toda restrição a direitos, e a jurisprudência dos tribunais superiores reconhece que a proporcionalidade é critério juridicamente vinculante para a validade dos atos administrativos sancionadores. O produtor rural não está sozinho diante do poder de polícia ambiental; o ordenamento jurídico lhe assegura instrumentos efetivos de defesa, e exercê-los não é resistência à proteção ambiental — é exigência de que o Estado cumpra a lei.