Fundamentos do controle judicial dos atos administrativos ambientais

Quando o próprio Estado reconhece que errou

Um produtor rural de Mato Grosso recebe, em plena safra, a notificação de um embargo ambiental. A atividade é paralisada de imediato, os contratos de fornecimento são comprometidos, e o prejuízo financeiro se acumula a cada dia. Meses depois, descobre-se que o auto de infração que deu origem ao embargo padecia de vício insanável — incompetência do agente autuante, ausência de motivação adequada ou erro na tipificação da conduta. A pergunta que se impõe é direta: quem repara o dano causado por um ato administrativo que nunca deveria ter existido? E, antes disso, quais são os fundamentos que autorizam o Poder Judiciário a exercer controle sobre esses atos, mesmo quando a Administração Pública invoca discricionariedade técnica ou supremacia do interesse ambiental?

A resposta a essas perguntas exige que se compreenda, com rigor técnico, o arcabouço constitucional e infraconstitucional que sustenta o controle dos atos administrativos no Brasil — particularmente no campo do direito administrativo sancionador ambiental, em que a tensão entre proteção ecológica e direitos fundamentais dos administrados se manifesta com especial intensidade.

O alicerce constitucional da inafastabilidade da jurisdição

O artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal de 1988 não admite meias palavras: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. A norma é categórica e não prevê exceções para atos praticados a pretexto de tutela ambiental. Embargos ambientais produzem efeitos imediatos e severos sobre a propriedade, a livre iniciativa e a dignidade da pessoa humana — direitos fundamentais cuja restrição pelo Estado exige justificação constitucionalmente legítima e meios proporcionais de execução. Quando um órgão ambiental impõe unilateralmente a cessação de atividades econômicas lícitas, está exercendo o poder de polícia administrativa em sua forma mais gravosa; pretender que esse exercício esteja imune ao controle judicial equivale a negar a própria razão de existir do princípio da inafastabilidade.

O devido processo legal, consagrado no artigo 5º, inciso LIV, da Constituição, projeta-se sobre os embargos ambientais em suas duas dimensões. Na dimensão formal, exige que a Administração observe procedimento previamente estabelecido em lei, assegurando contraditório e ampla defesa — ainda que diferidos, no caso de medidas cautelares. Na dimensão substantiva, funciona como limitação material ao poder estatal, impondo que toda intervenção em direitos fundamentais seja adequada à finalidade pretendida, necessária diante das alternativas disponíveis e proporcional em sentido estrito. Não basta, portanto, que o embargo tenha sido lavrado por autoridade competente seguindo o rito formal; é preciso que a medida resista ao crivo da proporcionalidade, sob pena de configurar arbítrio travestido de legalidade.

A superação da dicotomia clássica entre atos vinculados e discricionários

A tradição administrativista brasileira operou durante décadas com uma distinção rígida entre atos vinculados — sujeitos a controle judicial pleno — e atos discricionários — cuja sindicabilidade se limitaria aos aspectos de competência, forma e finalidade, resguardando-se o chamado “mérito administrativo”. Essa dicotomia, embora didaticamente útil, revelou-se insuficiente para lidar com a complexidade dos atos administrativos contemporâneos, especialmente no campo ambiental, em que decisões com alto grau de tecnicidade afetam profundamente direitos fundamentais dos administrados.

A constitucionalização do Direito Administrativo, processo pelo qual os princípios constitucionais passaram a constituir parâmetros obrigatórios de validade de todos os atos administrativos (e não apenas daqueles expressamente regulados por lei), ampliou significativamente o espectro do controle judicial. A proporcionalidade, a razoabilidade, a eficiência e a motivação deixaram de ser meros postulados retóricos para se tornarem critérios juridicamente vinculantes, cuja inobservância autoriza a invalidação do ato. Conforme registrado em Gestão Jurídica Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2020), as “decisões tomadas pela administração no Estado de Direito num padrão normativista são polarizadas pela distinção clássica decorrente do princípio da legalidade: atos vinculados e discricionários”, conceitos que, “vistos como modelos de análise da esfera de matéria passível de controle judicial dos atos administrativos em distinção à área de liberdade de atuação da administração pública são superados por uma noção mais ampla da relação entre a administração ambiental e a lei, bem como por uma reestruturação da Separação dos Poderes”. Essa superação tem consequência prática imediata: o Judiciário não pode ser impedido de examinar embargos ambientais sob o argumento de que envolvem juízo discricionário ou técnico da autoridade ambiental.

Como observa Eduardo Fortunato Bim em Infraestrutura no Direito do Ambiente (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2016), “nem sempre o interesse público, que preside as atividades de invalidação e convalidação dos atos administrativos, será mais bem alcançado (finalidade) mediante a supressão do ato viciado do mundo jurídico”. Bim registra, com base na doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello ali citada, que “a convalidação é uma forma de recomposição da legalidade ferida”, havendo, portanto, “duas formas de recompor a ordem jurídica violada em razão dos atos inválidos, quais sejam: a invalidação e a convalidação”. Essa perspectiva é relevante porque demonstra que o próprio ordenamento jurídico reconhece a possibilidade — e por vezes a necessidade — de que atos administrativos viciados sejam corrigidos, seja pela própria Administração, seja pelo Poder Judiciário. Quando a Administração se recusa a reconhecer o vício, o controle jurisdicional se torna não apenas legítimo, mas indispensável.

O dever de motivação como pressuposto de controle

O controle judicial dos atos administrativos pressupõe que esses atos sejam motivados — isto é, que a Administração explicite as razões de fato e de direito que conduziram à decisão. Sem motivação adequada, o ato se torna opaco, e o controle jurisdicional se esvazia, pois não há como verificar a legalidade, a proporcionalidade ou a razoabilidade de uma decisão cujos fundamentos não foram revelados. O artigo 50 da Lei 9.784/99 é expresso ao exigir que os atos administrativos sejam motivados quando neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses, ou quando imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções. Embargos ambientais enquadram-se, inequivocamente, em ambas as hipóteses.

Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “naqueles pontos em que a decisão da autoridade julgadora, de qualquer instância, contrariar julgamento anterior ou parecer técnico ou jurídico não contestado técnica ou juridicamente, a fundamentação deve ser muito consistente”. Essa exigência qualificada de motivação aplica-se com especial vigor aos embargos ambientais lavrados em desacordo com pareceres técnicos do próprio órgão licenciador, situação que, infelizmente, não é incomum na prática administrativa. Quando o embargo contradiz o licenciamento previamente concedido sem oferecer fundamentação suficiente para justificar a divergência, o vício de motivação contamina o ato em sua integralidade e autoriza o controle judicial pleno.

A motivação opera, assim, como verdadeira condição de validade do ato administrativo sancionador. Não se trata de formalismo estéril; trata-se de garantia material, pois é por meio da motivação que o administrado toma conhecimento das razões que justificam a restrição imposta a seus direitos, podendo exercer efetivamente o contraditório e a ampla defesa. Um embargo ambiental desprovido de motivação adequada — que não indique com precisão o fato infracional, a norma violada e a justificativa para a medida restritiva adotada — é ato nulo, passível de invalidação judicial independentemente de qualquer consideração sobre o mérito ambiental da questão.

A jurisprudência do STJ: anulação do auto de infração ambiental quando ausente a culpabilidade

O Superior Tribunal de Justiça, no AREsp 2.764.737 (Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 11/12/2024), confirmou acórdão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais que anulou multa ambiental aplicada sem demonstração de culpabilidade do autuado. A tese fixada é nítida: “A aplicação da multa administrativa ambiental deve observar a culpabilidade e demanda demonstração da conduta ilícita imputada ao transgressor, além da culpa e do nexo de causalidade, por não se confundir com a responsabilidade civil objetiva.” Trata-se de assentamento com efeito imediato sobre o controle judicial dos atos sancionatórios ambientais: a aplicação de penalidade administrativa ambiental não dispensa a demonstração concreta dos elementos da responsabilidade — e a ausência de qualquer deles autoriza, e impõe, a invalidação do ato.

O caso concreto é didático: o evento que ocasionou o dano ambiental fora causado por enxurrada — aumento abrupto de águas pluviais —, e o agente autuante não demonstrou conduta ilícita atribuível ao produtor. A consequência, validada pelo Judiciário em três graus, foi a desconstituição integral do auto de infração e das penalidades dele decorrentes. A leitura é direta: a multa ambiental, ainda que aplicada em nome da proteção do meio ambiente, não dispensa os elementos clássicos da responsabilidade administrativa sancionatória — autoria, conduta típica, culpa, nexo —, e a ausência de qualquer um deles vicia o ato e autoriza sua anulação judicial. A presunção de legitimidade dos atos administrativos é relativa: cede diante da prova do vício, submetida ao crivo do Judiciário pelo administrado lesado.

A jurisprudência projeta-se com força sobre os embargos ambientais e demais atos sancionatórios. Se a multa exige culpa e nexo, com muito mais razão o embargo — que paralisa a atividade econômica e produz prejuízo imediato — exige demonstração rigorosa da autoria, da conduta tipificada e do liame causal entre a ação do autuado e o dano ambiental. Embargos lavrados por agente incompetente, fundados em tipificação imprecisa, ou impostos em situações de caso fortuito ou força maior, deixam o terreno da legitimidade e ingressam no da nulidade — preferencialmente reconhecida pela própria Administração, em exercício de autotutela, mas, na omissão ou recusa desta, pelo Poder Judiciário.

A proporcionalidade como parâmetro inafastável

O controle judicial dos embargos ambientais não se esgota na verificação da legalidade formal. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), o princípio da proporcionalidade funciona como parâmetro inafastável para o exame da validade desses atos, exigindo que a medida restritiva seja adequada à finalidade de proteção ambiental, necessária diante das alternativas menos gravosas disponíveis e proporcional em sentido estrito, isto é, que os benefícios ambientais pretendidos justifiquem os custos impostos ao administrado. A doutrina especializada reconhece que a proporcionalidade não é mero princípio programático, mas verdadeiro critério jurídico de validade, cuja inobservância configura ilegalidade material passível de controle judicial.

Como observa Rafael Martins Costa Moreira em Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Ambiental – Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), o controle judicial de sustentabilidade das decisões administrativas exige a verificação da conformidade do ato com os princípios fundamentais — e não apenas com a regra legal específica. Moreira, em dissertação de mestrado ali referenciada, aprofunda a tese de que o controle judicial das decisões administrativas deve orientar-se pela sustentabilidade em sentido amplo, incorporando a proporcionalidade como critério operativo. Essa perspectiva reforça que o Judiciário não invade o mérito administrativo quando verifica se o embargo ambiental atende aos requisitos da proporcionalidade; ao contrário, exerce função constitucionalmente atribuída de proteção dos direitos fundamentais contra o arbítrio estatal.

Embargos ambientais desproporcionais — como aqueles que paralisam integralmente a atividade econômica de uma propriedade rural quando a infração se restringe a área delimitada, ou que se mantêm vigentes por anos sem revisão administrativa — não resistem ao crivo da proporcionalidade e devem ser invalidados ou, ao menos, redimensionados pelo Poder Judiciário. A manutenção indefinida de um embargo sem a instauração ou conclusão do processo administrativo correspondente configura, a nosso ver, hipótese de manifesta desproporcionalidade que autoriza o controle judicial pleno.

O que o produtor rural deve fazer

O produtor rural que se vê diante de um embargo ambiental que considera ilegal ou desproporcional deve adotar postura ativa e tecnicamente orientada. O primeiro passo é reunir toda a documentação relativa ao licenciamento ambiental da propriedade — licenças, autorizações, inscrição no CAR, averbação de reserva legal —, pois esses documentos constituem a base probatória para demonstrar a regularidade da atividade e, consequentemente, a ilegalidade do embargo. O segundo passo é verificar, com auxílio de advogado especializado, se o auto de infração e o termo de embargo observaram os requisitos legais de competência, forma, motivação e tipificação. Vícios nesses elementos não são meras irregularidades formais; são causas de nulidade que autorizam a invalidação do ato, conforme reiteradamente assentado pelo Superior Tribunal de Justiça.

A defesa administrativa deve ser apresentada tempestivamente, com argumentos técnicos e jurídicos precisos, pois o processo administrativo é instância legítima de controle e pode resultar na anulação do embargo pela própria Administração. Se a via administrativa se revelar insuficiente — por inércia do órgão ambiental, por decisão manifestamente contrária à prova dos autos ou por manutenção do embargo além do prazo razoável —, o caminho judicial está constitucionalmente garantido. E o fundamento para esse controle é sólido: a Constituição Federal não admite atos administrativos ilegais imunes à revisão jurisdicional, a Lei 9.784/99 exige motivação adequada para toda restrição a direitos, e a jurisprudência dos tribunais superiores reconhece que a proporcionalidade é critério juridicamente vinculante para a validade dos atos administrativos sancionadores. O produtor rural não está sozinho diante do poder de polícia ambiental; o ordenamento jurídico lhe assegura instrumentos efetivos de defesa, e exercê-los não é resistência à proteção ambiental — é exigência de que o Estado cumpra a lei.