STJ analisa prescrição e nulidade de multa do IBAMA por obstar regeneração de reserva legal

REsp 2259620/MS (2026/0058150-2) RELATORA : MINISTRA REGINA HELENA COSTA RECORRENTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRIDO : DILERMANDO ANGELO PEZERICO ADVOGADOS : VINICIUS RIBEIRO MOTA - MT010491B ANDREIA MILANO JORDANO SILVA - MT016053 SUELEN HOFFMANN - MT035854O DECISÃO Vistos. Trata-se de Recurso Especial interposto pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS- IBAMA contra acórdão prolatado, por unanimidade, pela 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região no julgamento de Apelação, assim ementado (fls. 841/842e): ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO – LEGISLAÇÃO AMBIENTAL – INFRAÇÃO – OBSTAR A REGENERAÇÃO NATURAL DE ÁREA DE PRESERVAÇÃO LEGAL – IBAMA – MULTA ADMINISTRATIVA – INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO – ATIPICIDADE DA CONDUTA NÃO CARACTERIZADA – IMPOSSIBILIDADE DA CONVERSÃO DA MULTA EM SERVIÇO AMBIENTAL – APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1. Segundo o autor o fato que praticou e levou a sua autuação ambiental ocorreu antes de 2003 e a sua autuação (multa nº 541373 – série D) ocorreu em 2008, fato que demonstraria que a multa se encontrava prescrita, quando lhe foi imputada. 2. O § 1º do artigo 1º da Lei nº 9.873/1999 fixa o prazo de cinco anos para a ação punitiva da administração pública que vise apurar infração, prazo este que se conta da prática do ato 3. O IBAMA multou o autor em 19/08/2008 por “impedir a regeneração natural de 486 hectares de reserva Legal na Fazenda Pezerico” (Auto de Infração nº 541373 – série D). 4. O fato que gerou a infração é diverso do alegado pelo autor, ora apelado, portanto, não subsistem os fundamentos relativos à prescrição da pretensão punitiva contidos no pedido inicial. 5. Além disso, a conduta que embasou o auto de infração e aplicação de multa (541373 – série D) se trata de infração permanente e que só cessou com a aplicação do embargo de interdição nº 439772 – série C em 19/08/2008, fato que também demonstra a inocorrência da prescrição da pretensão punitiva alegada pelo autor. 6. Também não ocorreu a decadência da pretensão do IBAMA exigir a multa, uma vez que direito da Administração Pública promover a multa por infração ambiental se inicia com o término do processo administrativo, conforme prescreve a Súmula 467 do Egrégio Superior Tribunal de Justiça. Sendo que, na presente ação o processo administrativo terminou em 21/11/2014 (notificação administrativa da decisão de indeferimento do recurso apresentado contra decisão de indeferimento do pedido de conversão da multa em prestação de serviço de preservação ambiental) e a execução fiscal do débito foi ajuizada em 14/08/2018 (Proc. Nº 5001674-12.2018.4.03. 6002 da 2ª Vara Federal de dourados/MS). 7. A época da conduta autuação do autor vigorava a Lei nº 9.605/1999 e o Decreto nº 6.514/2008 que prescrevem em ambos os artigos 48 o comportamento de impedir a regeneração natural de floresta e demais formas de vegetação nativa. 8. As condutas de impedir ou dificultar a regeneração de florestas e vegetação natural de áreas especialmente protegidas são bem delineadas, que se aplicam a preservação de uma área pré-determinada, sendo que o artigo 16 da Lei nº 4.771/1965 vigente na época da autuação do autor, previa a obrigatoriedade da manutenção do mínimo da reserva legal. 9. A exigência de respeito a reserva legal decorreu de norma legal anterior a violação, sendo o comportamento nela previsto certo e determinado e não necessitando de qualquer norma regulamentar para seu cumprimento, assim não pode o autor alegar que exigência deveria ser prévia e partir de agente público ambiental. A norma era clara e auto executável. Assim, não prospera a alegação do autor. de atipicidade da conduta contida no auto de infração e imposição de multa. 10. O § 4º do artigo 72 da Lei 9.605/1998 possibilita que o administrador converta a multa em serviço de melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente. Ocorre que, a possibilidade concedida pelo legislador ao administrador não pode ser analisada separadamente, mas em conjunto com toda a legislação que cuida da matéria. Nesse diapasão, o § 5º do artigo 59 da Lei nº 12.651/2012 (norma que o autor pediu para que fosse aplicada), também permite a conversão da penalidade de multa no caso de cumprimento das obrigações contidas no PRA (Programa de Regularização Ambiental), porém este benefício só se aplica para as infrações de supressão irregular de vegetação de áreas de reserva legal. 11. A multa administrativa aplicada ao autor, ora apelante, decorreu do fato de ter sido impedida a regeneração natural de área de reserva legal, conforme constou Auto de Infração nº 541373 – série D, logo não se aplica a conversão da multa em serviço de prestação de melhoria e proteção ambiental. 12. Apelação não provida. Opostos embargos de declaração, foram acolhidos, consoante fundamentos resumidos na seguinte ementa (fls. 886/887e): PROCESSO CIVIL – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – OMISSÃO – EXISTÊNCIA – ACOLHIDOS – EFEITO INFRINGENTE – APELAÇÃO – PROVIDA. I. CASO EM EXAME 1. Embargos de declaração oposto pelo apelante para afastar omissão no julgado quanto ao exame da matéria, objeto da apelação. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Discute-se a existência de omissão no Acórdão, quanto a questão da autuação estar prescrita e haver atipicidade da conduta descrita no artigo 48 do Decreto Federal 6.514/2008 frente aos fatos narrados pelo agente autuante, bem como não houve exame de seu pedido de conversão da multa nos termos dos §§ 4º e 5º do artigo 59 da Lei nº 12.651/2012. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Assiste razão ao embargante, posto que o Acórdão, ora embargado, não enfrentou diretamente a discrepância entre os fatos imputados na autuação constante do Auto de Infração da presente ação e o dispositivo ali indicado no campo de enquadramento legal, bem como deixou de examinar a questão da prescrição da autuação, assim analisa-se a matéria. 4. A conduta de suprimir floresta ou qualquer tipo de vegetação encontra-se tipificação no artigo 50 do Decreto 6.514/2008. 5. O enquadramento da conduta do apelado no auto de infração, objeto da presente ação, foi tipificada no artigo 48, parágrafo único, do Decreto 6.514/2008. 6. A tipificação mostra-se equivocada, pois o artigo 48 capitula a conduta de impedir a regeneração de área de floresta, sendo que tal conduta dependeria de comportamento anterior que deveria ter sido alvo de autuação, o que não ocorreu. Ou seja, para que haja impedimento a regeneração de área de floresta deveria no passado ter havido a autuação por supressão de floresta. 7. A descrição de uma conduta e a sua tipificação em um dispositivo legal diferente impossibilita a defesa do autuado, configurando verdadeira nulidade. A jurisprudência é pacífica sobre a nulidade dos autos de infração em razão de erro material na fundamentação legal do auto de infração. 8. A verificada contradição entre a descrição da conduta do autor e a fundamentação legal existe no auto de infração, leva a nulidade desta parte. 9. Além disso, no auto de infração (fl. 19 do ID 158909218) não consta a autuação por fazer uso de fogo em 292ha, porém o relatório da fiscalização descreve e autua tal conduta. Ora, tal discrepância entre autuação e seu relatório impossibilita a efetiva defesa do autor, ora apelante, gerando com isso mais uma nulidade. 10. Melhor sorte não resta ao auto de infração, posto que também se encontra prescrito. 11. O § 1º do artigo 1º da Lei nº 9.873/1999 fixa o prazo de cinco anos para a ação punitiva da administração pública que vise apurar infração, prazo este que se conta da prática do ato. 12. Consta do auto de infração e do Processo IBAMA 0256700412/2008-25 (folha 130 do ID 158909220) que o fato que praticou e levou a autuação ambiental ocorreu antes de 2003 e a sua autuação (multa nº 541373 – série D) foi realizada em 19/08/2008, fato que demonstra que a multa se encontra prescrita, quando lhe foi imputada. 13. Estando prescrito o auto de infração relativo ao desflorestamento de mata (conduta principal autuada), tal vício atinge a todo o auto de infração, inclusive a outra conduta constante do relatório da fiscalização, uma vez que este se mostra indivisível, não podendo o judiciário fazê-lo, sob pena de invadir a esfera de competência do poder executivo. IV. DISPOSITIVO 14. Embargos de declaração acolhidos com efeito infringe. Com amparo no art. 105, III, a, da Constituição da República aponta-se ofensa aos dispositivos a seguir relacionados, alegando-se, em síntese, que (fls. 895/898e): i. Arts. 48 da Lei n. 9.605/1998, 48 do Decreto n. 6.514/2008 e 3º da Lei n. 12.651/2012 – não há nulidade no auto de infração ante a ausência de atipicidade de conduta, porquanto "o auto de infração remete à constatação de impedimento de regeneração natural de 486,00 hectares de floresta e demais formas de vegetação nativa, de modo que apresenta-se válido e regular, atendendo ao princípio da ampla defesa" (fl. 897e); e ii. Arts. 21, e seguintes, do Decreto n. 6.514/2008, e 1º da Lei n. 9.873/1999 – a "lesão promovida pelo recorrido [...] é continuada (a execução se protrai no tempo), pois, conforme auto de infração desde de 2003 o autor impediu continuamente a regeneração do meio ambiente", de forma que não há que falar em prescrição (fl. 898e). Com contrarrazões (fls. 900/909e), o recurso foi admitido (fls. 910/913e). Feito breve relato, decido. Nos termos do art. 932, III, do Código de Processo Civil de 2015, combinado com os arts. 34, XVIII, a, e 255, I, ambos do Regimento Interno desta Corte, o Relator está autorizado, mediante decisão monocrática, a não conhecer de recurso inadmissível, prejudicado ou que não tenha impugnado especificamente os fundamentos da decisão recorrida. No caso, a parte recorrente aponta ofensa aos arts. 48 da Lei n. 9.605/1998; 48 do Decreto n. 6.514/2008 e 3º da Lei n. 12.651/2012, 1º do Decreto n. 6.514/2008, e 1º da Lei n. 9.873/1999, alegando, em síntese que "não haveria atipicidade de conduta, porquanto "o auto de infração remete à constatação de impedimento de regeneração natural de 486,00 hectares de floresta e demais formas de vegetação nativa", bem como que "a "lesão promovida pelo recorrido [...] é continuada (a execução se protrai no tempo)", o que afastaria a prescrição. No entanto, quanto à a nulidade do auto de infração, o tribunal de origem manifestou-se no sentido de reconhecer o equívoco na tipificação constante do auto de infração em análise, ante a não correspondência da descrição da conduta com a previsão do dispositivo legal apontado, qual seja, do art. 48 do Decreto n. 6.514/2008; bem como a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva quanto à conduta de desflorestamento de mata (descrita na autuação), nos seguintes termos (fls. 890/893e): Assiste razão ao embargante, posto que o Acórdão, ora embargado, não enfrentou diretamente a discrepância entre os fatos imputados na autuação constante do Auto de Infração da presente ação e o dispositivo ali indicado no campo de enquadramento legal, bem como deixou de examinar a questão da prescrição da autuação, neste sentido analiso a matéria abaixo. [...] Inicialmente, assinalo que a conduta descrita no relatório da fiscalização (folha 43 do ID 158909219), que integra o auto de infração, não corresponde a tipificação descrita no auto. Ocorre que, constou do relatório de fiscalização que o impetrante, ora apelante, desmatou 486ha da área de reserva legal, o que teria ocorrido antes de 2003, sendo assinalado que como não foi apresentado autorização de desmate da citada área, o proprietário foi autuado por impedir a sua regeneração (artigo 48, parágrafo único, do Decreto 6.514/2008), conforme pode ser verificado do relatório abaixo: Através da comparação das imagens do satélite Landsat de 2003 e 2008, órbita/ponto 225/69 foi verificado a ausência de floresta em 486,00 ha na fazenda Pezerico em área de Reserva Legal. A equipe formada pelos agentes acima qualificados se dirigiu a propriedade pra verificar a possível autorização de desmate. No locai foi confirmado o desflorestamento em reserva legal e foi também observada uma área agropastoril de 292,0Oha queimada. O gerente da propriedade, Sr. Delcio José Andrigetto, afirmou que os documentos não estavam na propriedade e que os levariam ao escritório regional do lbama em Canarana. No dia 14/08/2008 Sr. Delcio José Andrigetto apresentou a autorização de desmate da área passível de exploração e a Licença ambiental única. Como não apresentou autorização de desmate da área de Reserva Legal o proprietário foi autuado por impedir a regeneração em 486,00 ha em Reserva Legal (o desmate ocorreu antes de 2003). Também foi autuado por fazer uso de fogo em 292,9ha sem autorização em época proibida. (...) 2.4 Enquadramento: Impedir a regeneração em área de Reserva Legal: Art. 48, § único Dec. Federal 6.514/08 Fazer uso do fogo em agropastoril sem autorização: Art. 58 Dec. Federal 6.514/08 Ora, a conduta de suprimir floresta ou qualquer tipo de vegetação encontra-se tipificação no artigo 50 do Decreto 6.514/2008, dispositivo que transcrevo: Art. 50. Destruir ou danificar florestas ou qualquer tipo de vegetação nativa ou de espécies nativas plantadas, objeto de especial preservação, sem autorização ou licença da autoridade ambiental competente: Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por hectare ou fração. O enquadramento da conduta do apelado no auto de infração, objeto da presente ação, foi tipificada no artigo 48, parágrafo único, do Decreto 6.514/2008, que transcrevo: Art. 48. Impedir ou dificultar a regeneração natural de florestas ou demais formas de vegetação nativa em unidades de conservação ou outras áreas especialmente protegidas, quando couber, área de preservação permanente, reserva legal ou demais locais cuja regeneração tenha sido indicada pela autoridade ambiental competente: Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), por hectare ou fração. Assim, tal tipificação mostra-se equivocada, pois o artigo 48 capitula a conduta de impedir a regeneração de área de floresta, sendo que tal conduta dependeria de comportamento anterior que deveria ter sido alvo de autuação, o que não ocorreu. Ou seja, para que haja impedimento a regeneração de área de floresta deveria no passado ter havido a autuação por supressão de floresta, o que não ocorreu. Ora, a descrição de uma conduta e a sua tipificação em um dispositivo legal diferente impossibilita a defesa do autuado, configurando verdadeira nulidade. [...] Além disso, deve ser considerado que no auto de infração (fl. 19 do ID 158909218) não consta a autuação por fazer uso de fogo em 292ha, porém o relatório da fiscalização a descreve e autua tal conduta. Ora, tal discrepância entre autuação e seu relatório impossibilita a efetiva defesa do autor, ora apelante, gerando com isso mais uma nulidade. Assim, a verificada contradição entre a descrição da conduta do autor e a fundamentação legal existe no auto de infração, leva a nulidade insanável desta parte do auto de infração. [...] Por outro lado, consta do auto de infração e do Processo IBAMA 0256700412/2008-25 (folha 130 do ID 158909220) que o fato que praticou e levou a autuação ambiental ocorreu antes de 2003 e a sua autuação (multa nº 541373 – série D) foi realizada em 19/08/2008, fato que demonstra que a multa se encontra prescrita, quando lhe foi imputada. Assim, estando prescrito o auto de infração relativo ao desflorestamento de mata (conduta principal autuada), tal vício atinge a todo o auto de infração, inclusive a outra conduta constante do relatório da fiscalização, uma vez que este se mostra indivisível, não podendo o judiciário fazê-lo, sob pena de invadir a esfera de competência do poder executivo (destaques meus) Nas razões recursais, sustenta-se, em síntese, não haver nulidade no auto de infração, tampouco ter ocorrido a prescrição por se tratar de infração continuada –com a execução que se protrai no tempo –, considerando ter sido imputado na autuação o ato de impedir ou dificultar a regeneração natural de floresta e demais formas de vegetação nativa em área especialmente protegida e, desde 2003, o Autor impediu continuamente a regeneração do meio ambiente (fls. 897/898e). Confrontando-se a fundamentação adotada pela Corte a qua e a insurgência recursal, resta evidenciado que a parte recorrente deixou de impugnar fundamento suficiente do acórdão recorrido, qual seja, que a nulidade restou reconhecida em razão de a conduta descrita no auto de infração não se enquadrar à tipificação referente ao impedimento de regeneração natural do art. 48 do Decreto n. 6.514/2008; tendo ocorrido a prescrição da pretensão punitiva quanto ao que foi efetivamente descrito, qual seja, o desfloramento de mata. Nesse cenário, as razões recursais encontram-se dissociadas daquilo que foi decidido pelo tribunal de origem, caracterizando a deficiência na fundamentação do recurso especial, a atrair, por analogia, os óbices das Súmulas n. 283 e 284 do Supremo Tribunal Federal “é inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles”; e “é inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia”. Espelhando tal compreensão, os julgados assim ementados: PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DISCURSÃO SOBRE MATÉRIA TRIBUTÁRIA. LEGITIMIDADE ATIVA DO PARQUET. ACÓRDÃO COM FUNDAMENTO AUTÔNOMO NÃO IMPUGNADO E RAZÕES RECURSAIS DISSOCIADAS DE SEUS FUNDAMENTOS. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DAS SÚMULAS 283 E 284/STF. MATÉRIA DECIDIDA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM SOB O ENFOQUE EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA DO STF. [...] 2. Caso em que o recorrente deixou de impugnar o fundamento autônomo do acórdão recorrido, estando, ainda, as razões recursais dissociadas daquilo que restou decidido pelo Tribunal de origem, o que caracteriza deficiência na fundamentação do recurso especial e atrai, por analogia, os óbices das Súmulas 283 e 284, do STF. [...] 4. Agravo interno não provido. (AgInt no AREsp n. 2.050.268/SP, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, j. 18.12.2023, DJe 21.12.2023). PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. IMPOSIÇÃO DE MULTA ADMINISTRATIVA PELO PROCON ESTADUAL. EMPRESA DE TELEFONIA. VIOLAÇÃO AO DEVER DE INFORMAÇÃO AOS CONSUMIDORES ACERCA DA COBRANÇA DE TARIFAS EXTRAS. CONFIGURAÇÃO DE INFRAÇÃO ÀS NORMAS CONSUMERISTAS. CABIMENTO DA MULTA APLICADA. REDUÇÃO DO VALOR DA MULTA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. ACOLHIMENTO DO PEDIDO SUBSIDIÁRIO E REJEIÇÃO DO PRINCIPAL. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO A QUO NÃO COMBATIDOS. SÚMULAS 283 E 284/STF. [...] 3. Nas razões recursais, nota-se que a parte recorrente não infirma os argumentos de que "constatada a hipótese de sucumbência reciproca, decorrente do acolhimento apenas do pleito subsidiário", limitando-se a defender que "a severa redução havida sobre a multa administrativa impingida à Recorrente pelo Estado ora recorrido caracteriza sucumbência em parte mínima do pedido que encampou na exordial, o que de antemão assegura-lhe a percepção da totalidade dos honorários advocatícios devidos calculados sobre o proveito econômico obtido". Como a fundamentação do acórdão recorrido é apta, por si só, para manter o decisum combatido e não houve contraposição recursal sobre o ponto, não há como conhecer do recurso. Por isso, aplicam-se, na espécie, por analogia, os óbices das Súmulas 284 e 283 do STF, ante a deficiência na motivação e a ausência de impugnação de fundamento autônomo. [...] 5. Agravo Interno não provido. (AgInt no REsp n. 2.087.302/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 19.8.2024, DJe 22.8.2024). Posto isso, com fundamento nos arts. 932, III, do Código de Processo Civil de 2015 e 34, XVIII, a, e 255, I, ambos do RISTJ, NÃO CONHEÇO do Recurso Especial. Publique-se e intimem-se. Relator REGINA HELENA COSTA