Defeitos na notificação podem anular embargos ambientais

Um embargo lavrado em 2016 e uma notificação sete anos depois

Em outubro de 2016, o IBAMA embargou 613,54 hectares de vegetação nativa suprimida sem licença ambiental em uma propriedade rural localizada no município de Manicoré, no sul do Amazonas. O Termo de Embargo nº 636707-E foi lavrado junto com o Auto de Infração nº 9048870-E, e a área passou a ostentar vedação expressa a qualquer atividade produtiva. Sete anos depois, em março de 2023, uma nova fiscalização constatou a presença de rebanho bovino e plantio de milho na mesma área embargada. O órgão ambiental emitiu então a Notificação nº Z5DYQLUU, determinando a retirada do gado em cinco dias. O produtor rural impetrou mandado de segurança sustentando que o prazo era desproporcional diante das condições logísticas da região amazônica, especialmente durante a estação chuvosa. A 5ª Vara Federal Ambiental e Agrária da Seção Judiciária de Rondônia, no processo nº 1004709-12.2023.4.01.4100, denegou a segurança, mantendo íntegros os efeitos da notificação e do embargo.

O caso poderia ser lido apenas como mais uma derrota do autuado em sede de mandado de segurança. Mas uma análise atenta da sentença revela algo mais relevante para a advocacia ambiental: a decisão confirmou a validade dos atos praticados pelo IBAMA precisamente porque não foram identificados defeitos no procedimento de notificação. E essa constatação, lida a contrario sensu, oferece uma lição poderosa — quando há defeitos na notificação, a cadeia de atos administrativos que dela depende pode ser inteiramente invalidada. O que o juízo federal reconheceu, ao analisar ponto a ponto a regularidade dos atos do IBAMA, é que a notificação adequada constitui pressuposto de validade do embargo e de todas as medidas restritivas subsequentes. Essa premissa, aparentemente simples, é a trincheira mais eficaz na defesa de produtores rurais que foram embargados sem jamais terem tomado ciência efetiva dos atos administrativos que restringiram sua propriedade.

A notificação como pressuposto de validade do embargo

O devido processo legal administrativo não é formalidade decorativa. É garantia constitucional que condiciona a validade de qualquer ato restritivo emanado do poder de polícia, e sua observância se torna ainda mais imperativa quando o ato em questão é um embargo ambiental, cuja amplitude de efeitos pode paralisar integralmente a atividade econômica de uma propriedade rural por anos ou décadas. O artigo 26 da Lei 9.784/99 estabelece que o órgão competente perante o qual tramita o processo administrativo determinará a intimação do interessado para ciência da decisão ou a efetivação de diligências, e o § 3º do mesmo artigo exige que essa comunicação “assegure a certeza da ciência do interessado”. Não se trata de comunicar de qualquer jeito; trata-se de comunicar de modo que o destinatário efetivamente saiba o que está acontecendo com seu patrimônio e sua atividade produtiva.

A exigência não é capricho legislativo. Como observa Ingo Wolfgang Sarlet em Curso de Direito Climático (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2023), ao tratar do procedimento de notificação no contexto francês do recours en carence fautive, a notificação formal é parte constitutiva do procedimento legal, servindo como instrumento para que o destinatário conheça precisamente os pontos sobre os quais recai a imputação estatal e possa exercer sua defesa. Sarlet descreve que, no caso francês, “referida notificação visou inicialmente que o Estado reconhecesse sua omissão em três pontos essenciais” — e detalha cada um deles. A lógica é universal: notificação não é mera cortesia processual, é condição para que o contraditório se exerça de forma substancial. Se o produtor rural brasileiro não sabe que sua área foi embargada, ou não compreende os termos e fundamentos do embargo, o contraditório se torna ficção jurídica.

A notificação por edital e seu caráter de ultima ratio

O problema se agrava consideravelmente quando o órgão ambiental recorre à notificação por edital sem antes esgotar os meios ordinários de comunicação. O artigo 26, § 4º, da Lei 9.784/99 é categórico ao restringir a notificação ficta aos casos de “interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido”. O Decreto 6.514/08, em seu artigo 108, § 2º, repete a mesma fórmula, autorizando o edital apenas “nos casos em que o responsável pela infração administrativa ou o detentor do imóvel onde foi praticada a infração for indeterminado, desconhecido ou de domicílio indefinido”. A convergência normativa não deixa margem para dúvida: o edital é exceção, não regra; é o último recurso, não o primeiro.

A dimensão prática dessa questão é reveladora. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “essa posição é importante para o Ibama porque o procedimento de notificação por edital foi adotado em 183 mil processos administrativos, que correspondem a 84% das autuações por infrações ao meio ambiente. Isso representa R$ 29 bilhões em multas que poderiam ser afetados”. O dado é estarrecedor e merece pausa: oitenta e quatro por cento dos processos administrativos por infração ambiental no Brasil utilizaram notificação por edital. Isso significa que, na esmagadora maioria dos casos, o IBAMA presumiu que os autuados eram desconhecidos, indeterminados ou de domicílio indefinido — presunção que, na prática, raramente se sustenta quando confrontada com a realidade dos cadastros rurais, registros fundiários e bases de dados disponíveis ao próprio poder público. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a notificação ficta constitui ultima ratio no processo administrativo sancionador ambiental, somente admissível após esgotamento comprovado dos meios ordinários de comunicação, e seu descumprimento configura vício procedimental capaz de invalidar toda a cadeia de atos subsequentes.

O que a decisão do TRF1 ensina pela via inversa

O mandado de segurança julgado no processo nº 1004709-12.2023.4.01.4100 é instrutivo não pelo que concedeu ao impetrante, mas pelo que revelou sobre os requisitos que o Judiciário efetivamente examina ao controlar a legalidade dos atos ambientais. O juízo federal analisou a cadeia completa de atos administrativos — o auto de infração de 2016, o termo de embargo, a fiscalização de 2023, a notificação para retirada do gado — e concluiu que não havia ilegalidade nos atos praticados pelo IBAMA. A sentença é expressa ao reconhecer que “a área permaneceu legalmente embargada desde então, com vedação expressa à realização de qualquer atividade produtiva, inclusive pecuária”, e que a nova fiscalização “constatou, mediante relatório técnico e documentação fotográfica, a manutenção da criação de gado e o plantio de milho na área embargada”.

A segurança foi denegada porque o impetrante não alegou vício na notificação. Sua tese se limitou à desproporcionalidade do prazo de cinco dias para retirada do gado, argumento que o juízo rejeitou diante da comprovação de que o embargo já vigorava desde 2016 e o produtor tinha ciência da restrição. Mas e se a situação fosse outra? E se o produtor jamais tivesse sido pessoalmente notificado do embargo de 2016, tendo o IBAMA se limitado a publicar um edital em diário oficial que ninguém lê, referente a uma propriedade no interior do Amazonas, cujo titular consta em todos os cadastros rurais com endereço identificável? Nessa hipótese, a conclusão do juízo seria necessariamente diversa, porque faltaria o pressuposto que a própria sentença reconheceu como presente: a ciência efetiva do embargo pelo autuado.

A leitura atenta da sentença permite extrair os elementos que o Judiciário considerou determinantes para a manutenção dos atos administrativos. O IBAMA demonstrou a existência de fiscalização anterior documentada, com lavratura regular do auto de infração e do termo de embargo; comprovou a nova fiscalização com relatório técnico e documentação fotográfica; e emitiu notificação específica para cumprimento de obrigação decorrente do embargo. A cadeia probatória estava completa. Quando essa cadeia apresenta lacunas — particularmente na etapa de notificação — o resultado tende a ser diametralmente oposto.

Os defeitos mais frequentes e suas consequências jurídicas

A experiência na advocacia ambiental permite identificar um padrão recorrente de irregularidades no procedimento de notificação que, quando demonstradas, comprometem a validade dos atos restritivos. O primeiro e mais grave é a utilização da notificação por edital quando o autuado é perfeitamente identificável e localizável. Produtores rurais inscritos no Cadastro Ambiental Rural (CAR), com imóveis georreferenciados e registrados no INCRA, titulares de inscrições estaduais ativas e com endereço constante em múltiplas bases de dados públicas, são “notificados” por edital publicado no Diário Oficial da União — veículo que, convenhamos, não integra a rotina de leitura de nenhum produtor rural do interior da Amazônia ou do Cerrado mato-grossense. Essa prática viola frontalmente o artigo 26, § 4º, da Lei 9.784/99, porque o interessado não é indeterminado, não é desconhecido e não tem domicílio indefinido.

O segundo defeito comum é a ausência de tentativa prévia de notificação pessoal ou postal antes do recurso ao edital. O órgão ambiental tem o dever de demonstrar que tentou, efetivamente, localizar o autuado pelos meios ordinários antes de recorrer à ficção jurídica do edital. Quando o processo administrativo não contém nenhuma certidão de tentativa de entrega postal com aviso de recebimento, nenhum registro de diligência ao endereço do autuado, nenhuma evidência de consulta às bases cadastrais disponíveis, a notificação por edital se revela não como ultima ratio, mas como primeira — e muitas vezes única — providência adotada pela fiscalização. E há, ainda, um terceiro defeito que frequentemente passa despercebido: a notificação que não descreve com precisão os termos do embargo, seus fundamentos fáticos e jurídicos e as consequências do descumprimento, violando o dever de informação que decorre do contraditório substancial.

O que o produtor rural deve fazer

A defesa administrativa e judicial contra embargos ambientais eivados de vício na notificação exige atuação técnica, tempestiva e documentada. O primeiro passo é reconstituir toda a cadeia de comunicação do processo administrativo, identificando se houve tentativa de notificação pessoal ou postal antes da eventual publicação de edital. O produtor rural deve reunir provas de que seu endereço era conhecido e acessível ao órgão ambiental — inscrição no CAR, registro no INCRA, endereço constante em declarações de ITR, inscrição estadual ativa, correspondências anteriores recebidas do próprio IBAMA ou de outros órgãos federais. Cada um desses documentos é munição para demonstrar que a notificação por edital foi prematura e, portanto, nula.

O segundo passo é verificar se a notificação (em qualquer modalidade) continha todos os elementos exigidos para o exercício efetivo do contraditório: descrição precisa da conduta imputada, identificação da área embargada com coordenadas geográficas, fundamento legal da restrição, prazo para defesa e indicação do órgão competente para recebê-la. A ausência de qualquer desses elementos compromete a validade do ato. O terceiro passo — e talvez o mais urgente — é não deixar o vício se consolidar pela inércia. O produtor rural que descobre tardiamente a existência de um embargo lavrado anos atrás, do qual jamais tomou ciência efetiva, deve impugnar imediatamente a notificação ficta, demonstrando que o prazo para defesa administrativa sequer começou a correr, porque a ciência real nunca ocorreu. A prescrição intercorrente do processo administrativo, nos termos do artigo 21 do Decreto 6.514/08, pode ser aliada poderosa nessa estratégia, especialmente quando o embargo ficou paralisado por anos sem qualquer movimentação do órgão ambiental.

A sentença proferida no processo nº 1004709-12.2023.4.01.4100 confirma que o Judiciário examina a regularidade de cada elo da cadeia administrativa. Quando todos os elos estão íntegros, o embargo se mantém. Mas quando a notificação — que é o primeiro elo da relação processual com o autuado — apresenta defeito, todo o restante desmorona. A defesa do produtor rural começa, portanto, pela pergunta mais elementar que se pode fazer diante de um embargo ambiental: você foi efetivamente notificado?