TRF1: adiar liminar pode equivaler a indeferimento tacito e cabe agravo

PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região 6ª Turma Intimação automática - inteiro teor do acórdão Via DJEN PROCESSO: 1007978-35.2026.4.01.0000 CLASSE: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) POLO ATIVO: NUTRICASH SERVICOS LTDA REPRESENTANTES POLO ATIVO: THIAGO PARANHOS DE MORAES SOUZA - BA23962 POLO PASSIVO:UNIÃO FEDERAL DESTINATÁRIO(S): NUTRICASH SERVICOS LTDA THIAGO PARANHOS DE MORAES SOUZA - (OAB: BA23962) FINALIDADE: Intimar acerca do inteiro teor do acórdão proferido (ID 460650664) nos autos do processo em epígrafe. PODER JUDICIÁRIO FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PJe/TRF1ª – Processo Judicial Eletrônico AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) Nº 1007978-35.2026.4.01.0000 VOTO O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL FLÁVIO JARDIM - Relator: I. Ao apreciar o pedido de liminar, proferi a seguinte decisão (id. 454319878): "1. Admissibilidade do agravo e natureza da decisão recorrida Em regra, a decisão judicial que apenas posterga a análise da tutela de urgência, sem qualquer valoração sobre os requisitos do art. 300 do CPC, é compreendida como despacho de mero impulso oficial, insuscetível de impugnação por agravo de instrumento. Nessa linha, o entendimento consolidado, inclusive sob a égide do art. 1.015 do CPC/2015, é o de que a parte não pode, a cada ato ordinatório de organização do processo, deflagrar via recursal autônoma, sob pena de desvirtuar o sistema de taxatividade mitigada. Entretanto, a própria jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reconhece que, em hipóteses excepcionais, a decisão que posterga a análise da tutela de urgência pode assumir natureza de indeferimento tácito, apto a ser impugnado por agravo de instrumento, notadamente quando a postergação se funda, ainda que de forma implícita ou sob o rótulo de prudência procedimental, em juízo negativo acerca do perigo de dano e da urgência, e quando o prejuízo é atual e concreto. No AgRg no AREsp 16.391/RR, a Primeira Turma do STJ enfrentou situação em que o Tribunal de origem havia reputado incabível agravo de instrumento contra despacho que deixara para momento posterior a análise de pedido de tutela antecipada. O Superior Tribunal de Justiça consignou que, embora a regra seja a irrecorribilidade de meros despachos, a urgência do caso concreto pode justificar a exceção, pois a omissão na apreciação da tutela, em determinadas circunstâncias, é apta a ocasionar dano irreparável ou de difícil reparação à parte, admitindo-se, então, o manejo do agravo de instrumento exatamente para obstar a concretização do dano. Confira-se: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA. DESPACHO QUE OPTA POR MANIFESTAR-SEAPÓS A CONTESTAÇÃO . ART. 504 DO CPC. CABIMENTO EXCEPCIONAL DO AGRAVODE INSTRUMENTO NAS HIPÓTESES DE GRAVE LESÃO OU DE DIFÍCIL REPARAÇÃO.PRECEDENTE . 1. Hipótese na qual se discute o cabimento de agravo de instrumentocontra despacho que deixa a análise de pedido de tutela antecipadapara após a juntada da contestação. 2. O Tribunal de origem não conheceu do agravo de instrumento,porquanto entendeu tratar-se de decisão sem cunho decisório . 3. Contudo, a urgência do caso pode justificar a exceção de suprimira decisão de primeira Instância. É que tal omissão pode ocasionar,em determinados casos, dano irreparável à agravante. Nessa hipótese,exige-se a comprovação objetiva da iminência de risco de grave lesãoou de difícil reparação a justificar a excepcionalidade . 4. In casu, comprovou a agravante, objetivamente, a existência depericulum in mora premente a justificar a excepcionalidade, pois hárisco de difícil reparação caso se concretize a autorização para oPoder Público pagar a importância de trinta milhões de reais àempresa Nilcatex, com indícios de superfaturamento. 5. Por isso, cabível, nessas circunstâncias, a interposição doagravo de instrumento, com o intuito de se obstar, de imediato, aocorrência do dano .6. Agravo regimental não provido. (STJ - AgRg no AREsp: 16391 RR 2011/0034400-0, Relator.: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 06/12/2011, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 13/12/2011) Em idêntica direção, no REsp 1.767.313/DF, a Segunda Turma do STJ assentou que a decisão que posterga a análise de pedido de imissão provisória na posse – típica tutela provisória – deve ser compreendida, em contexto de alegada urgência, como indeferimento da medida, passível de impugnação imediata por agravo de instrumento, com fundamento no art. 1.015, I, do CPC/2015. Destacou-se, ali, que, "alegada a urgência para a imissão na posse e sendo proferida decisão postergando a medida requerida, há evidente indeferimento que pode ser discutido por Agravo de Instrumento": PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. ART. 1.015, I, DO CPC/2015. DECISÃO DO MAGISTRADO SINGULAR QUE POSTERGA A ANÁLISE DO PEDIDO DE IMISSÃO PROVISÓRIA NA POSSE. CABIMENTO DO AGRAVO DE INSTRUMENTO. 1. No que toca ao art. 1.022, II, do CPC/2015, verifico que não foram opostos Embargos Declaratórios. Perquirir, nesta via estreita, a ofensa das referidas normas, sem que se tenha explicitado a tese jurídica no Juízo a quo, é frustrar a exigência constitucional do prequestionamento, pressuposto inafastável que objetiva evitar a supressão de instância. Ao ensejo, confira-se o teor da Súmula 282/STF: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada". 2. "A decisão que trata do pedido de imissão provisória na posse do imóvel deduzido em ação de desapropriação por utilidade pública cuida de controvérsia com natureza de tutela provisória, a desafiar o recurso de agravo de instrumento, com apoio no art. 1.015, inciso I, do CPC/2015" (AREsp 1.389.967/SP, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 22/3/2019). 3. Alegada a urgência para a imissão na posse e sendo proferida decisão postergando a medida requerida, há evidente indeferimento que pode ser discutido por Agravo de Instrumento, nos moldes do art. 1.015, I, do CPC/2015. 4. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido. (REsp n. 1.767.313/MG, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 14/5/2019, DJe de 18/6/2019.) Desse conjunto jurisprudencial extrai-se a premissa aplicável ao caso em exame: (a) em regra, não cabe agravo de instrumento contra decisão que apenas organiza o procedimento e adia a apreciação da tutela; (b) excepcionalmente, porém, quando a decisão, a pretexto de postergar o exame, forma juízo negativo sobre a urgência e o perigo de dano ou quando a demora for, em si mesma, fonte de prejuízo grave e de difícil reparação, configura-se indeferimento tácito da tutela, autorizando a interposição de agravo de instrumento com base no art. 1.015, I, do CPC. No caso concreto, as decisões agravadas não se limitaram a silenciar sobre os requisitos da tutela de urgência. Ao contrário, o Juízo de origem expressamente consignou que reputava "prudente" a oitiva prévia da União por carecer de elementos quanto ao perigo de dano e à reversibilidade da medida, e, em seguida, qualificou o quadro como de "urgência assentida", isto é, de ausência de urgência qualificada, precisamente porque a parte teria aguardado a proximidade da vigência do Decreto nº 12.712/2025 para ajuizar a ação. Em outras palavras, houve formação expressa de juízo negativo sobre o periculum in mora e sobre a necessidade de provimento imediato. Nesse contexto, considerada a natureza estrutural das obrigações impostas pelo Decreto nº 12.712/2025 e os impactos econômicos e contratuais já demonstrados – reestruturação simultânea de milhares de contratos, compressão abrupta de receitas, riscos para contratos administrativos no modelo pós-pago –, a postergação da análise da liminar para após o contraditório não é neutra: equivale, na prática, à negativa de tutela, pois permite que os efeitos do ato normativo se consolidem enquanto se aguarda a decisão, esvaziando a utilidade do provimento final. Essa é precisamente a hipótese de "urgência qualificada" que, segundo o STJ, autoriza o reconhecimento de indeferimento tácito e o cabimento do agravo de instrumento. Por tais razões, e em harmonia com a orientação firmada nos precedentes acima referidos, entendo que, embora a regra seja a irrecorribilidade de meros despachos de postergação, as decisões ora impugnadas possuem conteúdo decisório substancial, ao veicularem juízo negativo sobre o perigo de dano e sobre a necessidade de provimento imediato, em contexto de risco concreto de dano grave e de difícil reparação. Configura-se, assim, hipótese excepcional de indeferimento tácito de tutela provisória, a justificar o manejo do agravo de instrumento com fundamento no art. 1.015, I, do CPC/2015, sobretudo diante do periculum in mora já delineado nesta decisão. Presentes, pois, os requisitos de cabimento e tempestividade, conheço do agravo de instrumento. 2. Quadro normativo: poder regulamentar, reserva de lei econômica e liberdade de iniciativa 2.1. Poder regulamentar e espécies de decreto O art. 84, IV, da Constituição confere ao Presidente da República competência privativa para “expedir decretos e regulamentos para a fiel execução das leis”. A doutrina e a jurisprudência distinguem, de forma consolidada, o decreto regulamentar – ato infralegal subordinado à lei, destinado a densificar comandos legislativos preexistentes, sem inovar na ordem jurídica – e o decreto autônomo, admitido apenas nas hipóteses taxativas do art. 84, VI, da Constituição. O Decreto nº 12.712/2025, por seu preâmbulo e por seu art. 1º, explicita que se funda na Lei nº 6.321/1976 e na Lei nº 14.442/2022, tendo por objeto “estabelecer parâmetros e condições” para a execução do PAT. Trata-se, pois, de decreto regulamentar, funcionalmente subordinado às referidas leis, de modo que sua legitimidade depende da estrita observância do princípio da legalidade, em suas dimensões de supremacia e de reserva de lei. Nesse contexto, atos infralegais não podem: (i) criar obrigações inéditas não previstas em lei; (ii) restringir direitos ou remodelar estruturas econômicas em matérias sujeitas à reserva legal; ou (iii) contrariar, esvaziar ou subverter a vontade legislativa claramente manifestada. Quando o fazem, incidem em abuso do poder regulamentar, vulnerando também a separação de poderes (art. 2º da Constituição) e ensejando controle jurisdicional e, se for o caso, sustação pelo Congresso (art. 49, V). 2.2. Lei nº 6.321/1976, Lei nº 14.442/2022 e o desenho legal do PAT A Lei nº 6.321/1976 instituiu o Programa de Alimentação do Trabalhador, de natureza eminentemente fiscal-tributária, conferindo incentivos às empresas empregadoras que forneçam alimentação adequada aos seus empregados. A Lei nº 14.442/2022, por sua vez, atualizou o regime jurídico do PAT, sobretudo ao: - prever, no art. 1º-A, I, que os serviços de pagamento vinculados ao PAT serão operacionalizados por meio de arranjos de pagamento fechados ou abertos, impondo às empresas organizadas na forma de arranjo fechado apenas o dever de interoperabilidade com os demais arranjos, sem vedar, em nenhuma hipótese, o modelo fechado; - disciplinar, no art. 1º, § 4º, vedações dirigidas às pessoas jurídicas beneficiárias (empregadoras) em seus contratos com as empresas emissoras (facilitadoras): proibição de deságio, de prazos que descaracterizem a natureza pré-paga e de outras vantagens desvinculadas da finalidade alimentar; - condicionar, no § 5º do mesmo art. 1º, a vigência dessas vedações à regulamentação no âmbito do PAT, limitando, porém, a delegação ao momento de início de vigência das restrições legais, não à criação de novas restrições. Nota-se que o legislador, quando decidiu intervir em variáveis econômicas, o fez de modo pontual e dirigido à relação empregador–facilitadora, deixando intocado o espaço de livre negociação entre facilitadoras, credenciadoras e estabelecimentos comerciais, inclusive quanto a merchant discount rate - MDR, tarifas de intercâmbio e prazos de liquidação. O silêncio legislativo, nesse ponto, em contexto de reforma recente e amplamente debatida, revela opção política consciente de não tabelar preços nem prazos nessa esfera, seja por considerá-los matéria de mercado, seja por reservar um eventual controle a futura lei específica. Ao impor tetos para merchant discount rate - MDR e tarifa de intercâmbio, fixar prazo máximo uniforme de D+15 para liquidação e vedar, acima de certo patamar de trabalhadores atendidos, o uso de arranjos fechados, o Decreto nº 12.712/2025 parece ir além da “fiel execução” das leis de regência, ocupando espaço normativo que a Constituição reserva à lei formal, especialmente em matéria de ordem econômica (arts. 170 e 174) e de controle de preços. 2.3. Livre iniciativa, ordem econômica e reserva legal proporcional A ordem econômica constitucional brasileira, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa (art. 170, caput), assegura, entre outros princípios, a livre concorrência (inciso IV). O parágrafo único do art. 170 consagra a chamada reserva legal econômica, ao estabelecer que a ordem econômica será regulada “na forma da lei”, o que significa que intervenções relevantes na liberdade de empresa, na liberdade contratual e na estrutura de mercado demandam disciplina por lei formal, não bastando decreto. A doutrina desenvolveu, a partir da experiência alemã e da jurisprudência do STF, a ideia de reserva legal proporcional: não basta que haja qualquer lei; a lei (ou o ato infralegal que a execute) deve ser proporcional, adequada e necessária aos fins constitucionais visados. Em matéria de controle de preços e tabelamento de tarifas privadas, a jurisprudência e a doutrina, inclusive de matriz nacional, têm sido particularmente exigentes quanto à necessidade de lei específica e de fundamentação robusta, justamente porque tais medidas comprimem intensamente a liberdade de iniciativa e podem gerar efeitos anticompetitivos indesejados. No caso em exame, o Decreto nº 12.712/2025, sob a forma de regulamento, promove verdadeiro redesenho estrutural do mercado de benefícios vinculados ao PAT, com impacto direto sobre as margens de remuneração, a gestão de capital de giro, a viabilidade de pequenos players e a arquitetura contratual em cadeia. A juridicidade de intervenção dessa magnitude, por ato infralegal, é, em cognição sumária, altamente questionável. Confira-se precedente clássico do STF: "Em face da atual Constituição, para conciliar o fundamento da livre iniciativa e do princípio da livre concorrência com os da defesa do consumidor e da redução das desigualdades sociais, em conformidade com os ditames da justiça social, pode o Estado, por via legislativa, regular a política de preços de bens e de serviços, abusivo que é o poder econômico que visa ao aumento arbitrário dos lucros." [ADI 319 QO, rel. min. Moreira Alves, j. 3-3-1993, P, DJ de 30-4-1993.] 3. Devido processo normativo, AIR e participação: Lei nº 13.874/2019, Decreto nº 10.411/2020, Decreto nº 12.002/2024, ADI 7222 e Cass Sunstein 3.1. Lei de Liberdade Econômica, AIR e abuso do poder regulatório A Lei nº 13.874/2019 (Lei de Liberdade Econômica) positivou, em seu art. 3º, um conjunto de garantias da liberdade econômica e, em seu art. 4º, a figura do abuso do poder regulatório, vedando que o Estado, sem amparo legal adequado e sem justificativa racional, crie reservas de mercado, aumente custos de transação desproporcionalmente, impeça a entrada de novos competidores ou afete de forma injustificada a exploração de atividades econômicas. O art. 5º da mesma lei determina que propostas de edição ou alteração de atos normativos de interesse geral de agentes econômicos sejam precedidas de Análise de Impacto Regulatório, contendo informações e dados sobre os possíveis efeitos do ato para verificar a razoabilidade de seu impacto econômico. O Decreto nº 10.411/2020 regulamentou esse comando, estruturando a AIR como procedimento administrativo preparatório, com etapas de diagnóstico do problema regulatório, identificação de alternativas, avaliação prospectiva de custos e benefícios, análise de impactos concorrenciais e definição de mecanismos de monitoramento e revisão. Embora o art. 1º, § 3º, do Decreto nº 10.411/2020 exclua formalmente os decretos presidenciais da exigência de AIR “em sentido estrito”, a doutrina especializada – inclusive os pareceres juntados aos autos – aponta a fragilidade constitucional dessa dispensa, por restringir o alcance do art. 5º da Lei nº 13.874/2019, justamente nos atos infralegais de maior densidade normativa e impacto econômico. De todo modo, independentemente da literalidade do regulamento, permanece o comando legal e constitucional de que decisões regulatórias de grande alcance sejam precedidas de estudos técnicos sérios. Some-se a isso o Decreto nº 12.002/2024, que, aplicável a todos os atos normativos da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, impõe roteiro analítico prévio à edição de regulamentos, com questões que reproduzem, em grande medida, a lógica da AIR: diagnóstico do problema, alternativas disponíveis, impactos sobre direitos fundamentais, custos e benefícios, mecanismos de avaliação de resultados, entre outros. Ainda que se discuta a rotulagem formal como “AIR” ou “análise prévia”, o dever de justificar racionalmente a intervenção, à luz de evidências e prognoses, resta inequívoco. 4.2. Devido processo normativo e ADI 7222 A doutrina constitucional recente tem identificado um núcleo mínimo do chamado devido processo normativo, compreendendo: (i) diagnóstico claro do problema a enfrentar; (ii) formulação precisa dos objetivos; (iii) ampla seleção de meios potencialmente adequados (jurídicos ou não); (iv) avaliação prospectiva dos efeitos (custos, benefícios, impactos sobre direitos fundamentais); e (v) transparência e motivação das escolhas, com possibilidade de monitoramento e revisão. Na ADI 7.222, em que se discutiu o piso nacional da enfermagem, o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o pedido cautelar, explicitou que a instituição de políticas públicas estruturais, com forte repercussão fiscal e distributiva, não pode prescindir de estudos sérios de impacto econômico e financeiro. O Tribunal condicionou a plena eficácia do piso à produção de informações técnicas confiáveis e à adoção de medidas mitigadoras, em diálogo entre os Poderes, justamente para evitar que a “boa intenção” legislativa redundasse em efeitos sistêmicos lesivos a outros valores constitucionais (como o direito à saúde e a sustentabilidade de hospitais e entes federativos). A ratio decidendi que interessa ao caso em exame é clara: em decisões normativas de grande impacto sobre a distribuição de encargos econômicos e sobre a prestação de serviços essenciais, há um dever constitucional de estudar previamente os impactos e de justificar publicamente as opções adotadas, sob pena de violação à proporcionalidade e à segurança jurídica. 4.3. Cass Sunstein, análise custo–benefício e audiência pública (notice and comment) A literatura de Cass Sunstein, especialmente no livro The Cost-Benefit Revolution, converge com essa orientação ao sustentar que a análise sistemática de custos e benefícios (cost–benefit analysis – CBA) é instrumento central de racionalidade e de accountability na regulação. A CBA, em sua concepção, exige: (i) identificação clara dos objetivos regulatórios; (ii) mapeamento dos impactos positivos e negativos (inclusive distributivos); (iii) comparação de alternativas menos gravosas; e (iv) explicitação dos trade-offs assumidos. Na experiência norte-americana, essa CBA caminha lado a lado com o procedimento de notice and comment previsto no Administrative Procedure Act (APA) e aperfeiçoado pela Administrative Conference of the United States (ACUS): a agência publica proposta de norma (notice), abre período de comentários públicos (comment) e tem o dever de responder de forma racional às contribuições relevantes, sob pena de a norma ser anulada por arbitrariedade. Trata-se de uma forma robusta de procedimento participativo, voltado não apenas à legitimidade democrática, mas à melhoria da qualidade técnica das decisões. A Lei nº 13.874/2019, o Decreto nº 10.411/2020, o Decreto nº 12.002/2024 e a própria ADI 7222 sinalizam que o direito brasileiro caminha em direção a um modelo funcionalmente análogo: decisões regulatórias estruturais, que reordenam setores inteiros, devem ser precedidas de estudos de impacto e de algum tipo de abertura à participação dos afetados, com dever de consideração e resposta. Não se trata de importar formalmente o APA, mas de reconhecer um dever constitucional de diálogo e de justificativa em políticas regulatórias de alto impacto. 4.4. Aplicação ao Decreto nº 12.712/2025: ausência de AIR e de procedimento participativo No caso concreto, os elementos trazidos aos autos indicam que o processo administrativo que deu origem ao Decreto nº 12.712/2025 tramitou em prazo extremamente exíguo, sem qualquer evidência de AIR estruturada ou de estudos públicos de impacto econômico, concorrencial e social que enfrentassem: (i) o problema regulatório específico a ser solucionado; (ii) as alternativas disponíveis (por exemplo, reforço de fiscalização, regulação de condutas abusivas pontuais, interoperabilidade em modelo de “Rede PAT”, ajustes graduais em merchant discount rate - MDR e prazos); (iii) a escolha concreta dos parâmetros (3,6%, 2%, D+15, corte de 500 mil trabalhadores) e seus impactos, sobretudo sobre pequenos players e sobre contratos administrativos no modelo pós-pago; (iv) os efeitos sobre a própria política pública de alimentação do trabalhador e sobre a repartição de custos entre empregadores, facilitadoras, estabelecimentos, trabalhadores e o erário. Também não há registro de consulta ou audiência pública específica, ou de outro procedimento participativo equivalente, que tenha permitido a manifestação organizada dos diversos grupos afetados – facilitadoras, estabelecimentos, empregadores, trabalhadores, órgãos técnicos (Banco Central, Receita Federal, CADE, Ministério do Trabalho), entidades de defesa do consumidor etc. O contraste com o modelo de audiência pública (notice and comment) e com as exigências da Lei nº 13.874/2019 é expressivo. Em cognição sumária, portanto, há fortes indícios de que o Decreto nº 12.712/2025 foi editado com déficit relevante de devido processo normativo, tanto em sua dimensão técnico-analítica (ausência de AIR robusta) quanto em sua dimensão participativa (ausência de procedimento de consulta/audiência pública), o que fragiliza a legitimidade e a proporcionalidade das medidas nele contidas. 4.5. O papel do juiz na litigância de direito público e o controle de políticas regulatórias estruturais A transformação do processo civil clássico em litigância de direito público foi descrita, com precisão, por Abram Chayes, no célebre artigo The Role of the Judge in Public Law Litigation (Harvard Law Review, 1976). Segundo o autor, ao lado do modelo tradicional, bipolar, centrado em direitos subjetivos individuais, consolidou-se, sobretudo a partir da segunda metade do século XX, um novo tipo de causa, em que o Judiciário é chamado a acompanhar, ao longo do tempo, a conformação e a execução de políticas públicas estruturais. Nesse modelo de litigância de direito público, o juiz deixa de ser mero árbitro de um conflito isolado entre autor e réu para assumir papel de gestor institucional de processos complexos, que envolvem múltiplas partes e interesses difusos, exigindo diálogo constante com os demais Poderes, com órgãos técnicos e com grupos afetados. O foco desloca-se do acerto pontual da relação jurídica singular para a racionalidade global da política pública, compreendendo seus objetivos, instrumentos e impactos efetivos sobre a coletividade. Esse deslocamento de paradigma é particularmente visível em controvérsias sobre regulação econômica: decisões sobre tarifas, prazos, arquitetura de mercados e incentivos setoriais não se esgotam em um conflito privado, mas configuram verdadeiros “casos estruturais”, em que o controle judicial incide sobre opções regulatórias sistêmicas, demandando, como assinala Chayes, uma atuação judicial prospectiva, fundada em informação qualificada, acompanhamento contínuo e possibilidade de ajustes incrementais. No direito brasileiro, essa lógica já se manifesta em precedentes como a ADI 7222 (piso da enfermagem) e nos casos Varig (RE 571.969) e Matary (ARE 884.325), nos quais o Supremo Tribunal Federal, sem substituir o legislador ou o administrador, estabeleceu balizas materiais e procedimentais para a atuação estatal em políticas de grande impacto fiscal e econômico, exigindo estudos de impacto, diálogo institucional, calibragem progressiva das medidas e, quando cabível, análise retrospectiva dos efeitos para fins de responsabilidade civil. Nesse contexto, o controle exercido por este Tribunal sobre o Decreto nº 12.712/2025 insere-se claramente no campo da litigância de direito público: discute-se a validade de uma política regulatória estrutural de redesenho do mercado de benefícios vinculados ao PAT, com implicações profundas sobre contratos privados e administrativos, sobre a repartição de custos na cadeia econômica e sobre a própria efetividade da política de alimentação do trabalhador. À luz da função que Chayes atribui ao juiz em litígios de direito público, não se trata aqui de substituir o Executivo na escolha de todos os detalhes da regulação, mas de exigir que essas escolhas sejam tomadas e implementadas dentro de parâmetros constitucionais de legalidade, proporcionalidade e devido processo normativo. Isso envolve, em particular: (i) o respeito à reserva de lei na ordem econômica, de modo que inovações normativas primárias em matéria de preços, prazos e arquitetura de mercado sejam veiculadas, em regra, por lei formal; (ii) a observância de procedimentos racionais de produção normativa (AIR, análise de custo–benefício, consideração de alternativas, participação dos afetados em moldes funcionalmente equivalentes a audiências públicas (notice and comment); (iii) a abertura à análise retrospectiva de outras políticas de controle adotadas, de forma a para prevenir a consolidação de situações que, mais adiante, possam configurar dano indenizável. É à vista desse papel do juiz em litígios de direito público, tal como descrito por Abram Chayes e incorporado, em grande medida, à experiência constitucional brasileira, que se deve compreender a presente tutela liminar: não como ingerência indevida em escolhas de mérito da política pública, mas como medida prudencial destinada a preservar o espaço de deliberação constitucionalmente adequado (inclusive legislativo), a exigir do Executivo justificativas empíricas e procedimentais robustas e a evitar que, antes mesmo de qualquer escrutínio mais aprofundado, se consolidem efeitos irreversíveis de uma política regulatória cuja compatibilidade com a Constituição e com a lei é seriamente questionada nos autos. 5. Fumus boni iuris À luz do quadro exposto, as teses articuladas pela agravante, pelos pareceres jurídicos e pelo amicus curiae revelam, em sede de tutela de urgência recursal, probabilidade qualificada do direito, em especial sob os seguintes perfis: - Extrapolação do poder regulamentar e violação da reserva legal econômica: o Decreto nº 12.712/2025: (a) impõe a obrigatoriedade de arranjo aberto para empresas que atendam mais de 500 mil trabalhadores, embora a lei apenas preveja, em abstrato, a coexistência de arranjos abertos e fechados com interoperabilidade; (b) fixa tetos específicos para merchant discount rate - MDR e tarifa de intercâmbio em relações que a lei não disciplinou; (c) estabelece prazo máximo uniforme de liquidação financeira em relação jurídica diversa daquela contemplada pelo art. 1º, § 4º, da Lei nº 14.442/2022; (d) confere a Comitê Gestor, criado por decreto, ampla competência para alterar parâmetros econômicos e impor abertura de arranjos. Em juízo sumário, essas inovações configuram atuação contra e praeter legem, em matéria sujeita à reserva legal, o que aponta para a ilegalidade e inconstitucionalidade do ato infralegal. - Violação à livre iniciativa, à livre concorrência e à segurança jurídica: as medidas conjugadas de tabelamento de MDR/intercâmbio, redução drástica do prazo de liquidação (com redução do float e elevação da necessidade de capital de giro), imposição de arranjo aberto e amplos poderes a Comitê Gestor repercutem diretamente sobre a liberdade de organização dos modelos de negócio, sobre a concorrência entre grandes plataformas de pagamento e facilitadoras especializadas, e sobre contratos privados e administrativos de longa duração. Há plausibilidade na alegação de que tais medidas, adotadas abruptamente e sem lei específica, desestabilizam a equação econômico-financeira de diversos agentes, sobretudo os de menor porte, e geram forte insegurança jurídica. - Déficit de devido processo normativo e de AIR: a edição do decreto sem estudos públicos de impacto e sem procedimento participativo robusto, em matéria de grande complexidade econômica e social, mostra-se, em tese, incompatível com o art. 5º da Lei nº 13.874/2019, com a LINDB (art. 20), com o Decreto nº 12.002/2024 e com a orientação da ADI 7222, que exigem prognoses responsáveis e justificativas empíricas em políticas públicas estruturais. - Abuso do poder regulatório: à luz do art. 4º da Lei nº 13.874/2019, há indícios de que o Decreto nº 12.712/2025, ao padronizar modelos de negócio, impor tetos tarifários e reduzir prazos de liquidação de forma uniforme e rígida, sem considerar adequadamente as diferenças de porte e de modelo operacional entre os agentes, possa estar criando barreiras à permanência de pequenos players e favorecendo a concentração em grandes plataformas, em aparente contradição com a finalidade declarada de ampliar a competição e proteger o trabalhador. Esses critérios procedimentais são necessários para se avaliar se são verdadeiras as alegações de que o Decreto nº 12.712/2025 culminou por produzir os seguintes efeitos materiais: - Fragilização dos mecanismos de controle do PAT, com redução da capacidade de fiscalização sanitária, monitoramento antifraude e curadoria da rede credenciada, funções essenciais das facilitadoras. - Risco de desvio de finalidade do benefício que pode passar a funcionar, na prática, como renda adicional isenta, sem garantia de destinação exclusiva à alimentação do trabalhador - Enfraquecimento da justificativa econômica e social da renúncia fiscal, uma vez que o benefício deixa de produzir a contrapartida pública pretendida, convertendo-se em gasto tributário ineficiente. - Comprometimento da fiscalização preventiva, decorrente da redução do prazo de liquidação para D+15, o que dificulta a detecção prévia de fraudes e irregularidades antes do reembolso. - Aumento da probabilidade de fraudes e usos indevidos, inclusive por “ticketeiros” e estabelecimentos irregulares, diante da menor capacidade de controle e verificação ex ante. - Descaracterização dos arranjos de governança do PAT, resultante da imposição de arranjos abertos para grandes facilitadoras, cujo modelo de incentivos não é compatível com os requisitos de uso finalístico. - Impactos assimétricos e concentração de mercado, com perda de competitividade das facilitadoras especializadas e favorecimento de grandes conglomerados financeiros, ameaçando a pluralidade e a sustentabilidade do setor. Sem prejuízo do contraditório pleno e de eventual produção de prova técnica em cognição exauriente, esses elementos bastam, neste momento, para caracterizar o fumus boni iuris necessário à concessão de tutela recursal de urgência. 6. Periculum in mora, análise econômica e risco de responsabilidade civil futura (análise retrospectiva) O periculum in mora também se mostra presente, e de forma qualificada. Em primeiro lugar, porque o Decreto nº 12.712/2025 já entrou em vigor, tornando imediatamente exigíveis as novas condições econômicas e operacionais. A agravante demonstra, com base em estudos e simulações, que a implementação simultânea de tetos de MDR/intercâmbio, da redução do prazo de liquidação para D+15 e da migração para arranjo aberto exige: (i) revisão massiva de contratos de credenciamento com estabelecimentos; (ii) investimentos urgentes em sistemas e processos tecnológicos; (iii) reorganização de fluxos de liquidação e de receitas financeiras; (iv) redefinição da engenharia financeira das operações; (v) enfrentamento de potenciais rescisões contratuais e descumprimentos de obrigações em contratos administrativos, notadamente no modelo pós-pago. O parecer econômico da Tendências indica, em cenários plausíveis, quedas expressivas de receita e compressão de margens, especialmente para empresas de menor porte, além de risco de saída de pequenos players e de consequente concentração do mercado em grandes administradoras de cartões, cujas prioridades de negócio podem não estar alinhadas à finalidade específica do PAT. Tais efeitos, uma vez consolidados, mostram-se de difícil ou impossível reversão, mesmo que, ao final, o decreto venha a ser declarado inválido, pois redes de aceitação se reconfiguram, contratos são rescindidos ou renegociados, estruturas empresariais são descontinuadas. Em segundo lugar, é preciso considerar que, em políticas de controle de preços, redesenho de mercados e imposição de obrigações estruturais a agentes privados, a experiência comparada – notadamente a jurisprudência da Suprema Corte dos Estados Unidos em matéria regulatória – evidencia o alto custo institucional e econômico de intervenções mal calibradas, adotadas sem adequada análise prospectiva de impactos e sem desenho procedimental robusto. Em Motor Vehicle Manufacturers Assn. v. State Farm (463 U.S. 29, 1983), a Suprema Corte americana anulou ato do órgão regulador de trânsito que, após anos de investimentos da indústria em mecanismos de segurança (airbags e cintos automáticos), simplesmente revogou a exigência sem análise consistente de dados, alternativas e consequências, entendendo que a agência havia ignorado “aspecto relevante do problema” e falhado em oferecer explicação racional para a mudança de política. A consequência prática foi a invalidação de uma política estruturante, com perda de investimentos privados e necessidade de redesenho regulatório. Em Michigan v. EPA (576 U.S. 743, 2015), a Corte concluiu que a Agência de Proteção Ambiental (EPA) agiu de forma arbitrária ao considerar “irrelevantes” os custos da regulação de usinas termoelétricas na fase inicial da decisão de regular, embora os próprios estudos indicassem custos bilionários e benefícios mensuráveis muito inferiores. A Corte afirmou que não é “apropriado” impor bilhões em custos para poucos dólares em benefícios, exigindo que a agência integre, desde o início, análise custo–benefício minimamente racional, sob pena de anulação do ato. Mais recentemente, em Ohio v. EPA (603 U.S. ___, 2024), ao apreciar pedido de suspensão de plano federal de controle de poluição interestadual, a Suprema Corte assentou que a agência violou o dever de explicação razoável ao manter, sem qualquer reavaliação, um desenho de plano construído com base em determinada configuração de Estados, mesmo depois de decisões judiciais que retiraram mais da metade deles do regime. A Corte entendeu que a EPA ignorou “um aspecto importante do problema” ao não reexaminar se as medidas continuavam sendo custo-efetivas no novo cenário, concedendo a suspensão do plano justamente à luz do risco de erros regulatórios sistêmicos em grande escala. Em FCC v. Fox Television Stations (556 U.S. 502, 2009), reforçou-se que mudanças de orientação regulatória exigem justificativas reforçadas, sobretudo quando geram expectativa legítima e induzem investimentos privados de longo prazo; e, em West Virginia v. EPA (2022) decidiu que a EPA não tinha autoridade clara para adotar medidas que reorganizassem o setor elétrico por meio de “generation shifting”, aplicando a Major Questions Doctrine, para exigir autorização legislativa explícita em casos de grande importância econômica e política. No caso, a Corte afirmou que (a) certas ações regulatórias têm “grande relevância econômica e política”, e, portanto, exigem autorização clara do Congresso, não podendo ser inferidas de textos vagos. Da conjugação dessa jurisprudência extrai-se um argumento normativo relevante para o caso brasileiro: (i) decisões regulatórias estruturais devem ser precedidas de análises prospectivas sérias (AIR, estudos de custo–benefício, simulações de cenários), sob pena de nulidade por ausência de racionalidade e de consideração de aspectos essenciais; (ii) deve haver, paralelamente, um compromisso institucional com a análise retrospectiva (retrospective analysis) das políticas adotadas, com monitoramento de seus efeitos reais e abertura a correções de curso; (iii) quanto mais intensa a intervenção em preços, prazos, arquitetura de mercado e modelos de negócio, maior a exigência de fundamentação empírica e procedimental. Transposto esse ensinamento para o PAT, a edição e a imediata aplicação do Decreto nº 12.712/2025, sem AIR robusta, sem procedimento participativo e sem previsão clara de mecanismos de revisão à luz da experiência, aumenta significativamente o risco de que, em um controle retrospectivo – seja judicial, seja administrativo –, venha a ser reconhecida a desproporcionalidade da política, com anulação de dispositivos centrais após anos de adaptação dos agentes, reabertura de controvérsias contratuais complexas e eventual responsabilização estatal por danos específicos e anormais causados a determinados operadores. Nesse cenário, a tutela de urgência ora examinada também se justifica como instrumento de contenção de riscos sistêmicos: ao preservar temporariamente, em relação à agravante, o regime jurídico anterior, evita-se que se consolidem, desde logo, efeitos potencialmente irreversíveis de uma política regulatória cuja calibragem empírica e jurídica é seriamente contestada, permitindo que, em sede de cognição exauriente, à luz de informações adicionais e de eventual experiência acumulada, se faça avaliação mais segura de seus impactos, em linha com a lógica de análise prospectiva e retrospectiva que se consolidou na jurisprudência comparada. Do ponto de vista do periculum in mora e da proporcionalidade, tal cenário recomenda cautela: a concessão de tutela recursal conservatória, que apenas preserva, temporariamente, o status quo ante em relação à agravante (regime vigente por décadas), evita que se consolidem, desde logo, efeitos possivelmente irreversíveis, tanto para a empresa quanto para a própria política pública e para o erário, sem causar prejuízo relevante à Administração Pública, que seguirá executando o PAT sob o regime anterior, plenamente funcional. 6.1. Art. 21 da LINDB e o regime de transição Ainda que se admitisse, em tese, a legitimidade dos objetivos de política pública perseguidos pelo Decreto nº 12.712/2025, o modo e o tempo de sua implementação suscitam, por si sós, grave preocupação à luz do art. 21 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB. O referido dispositivo determina que a decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deve indicar, de modo expresso, suas consequências jurídicas e administrativas, devendo, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas anormais ou excessivos. Embora o texto da LINDB se refira, em primeiro plano, à invalidação de atos pretéritos, a doutrina e a prática administrativa vêm reconhecendo que o comando do art. 21 tem alcance mais amplo, projetando-se sobre situações de substituição abrupta de regimes jurídicos que impactem estruturas econômicas consolidadas. Em tais hipóteses, o Poder Público – inclusive ao editar normas infralegais – assume o dever de gestão responsável da transição, de modo a não transferir, integralmente e de imediato, para determinados particulares, o custo da correção ou da mudança de rota regulatória. No caso concreto, o Decreto nº 12.712/2025 promoveu, como visto, um autêntico choque regulatório, ao: (i) reduzir de 30 para 15 dias o prazo máximo de liquidação das transações; (ii) impor tetos rígidos de merchant discount rate - MDR e de tarifa de intercâmbio, com vedação de outras tarifas; (iii) estabelecer a obrigatoriedade de arranjo aberto para empresas que atendam mais de 500 mil trabalhadores; (iv) fazê-lo em prazos de 90 dias (tetos de taxas e prazo de liquidação), 180 dias (abertura dos arranjos) e 360 dias (interoperabilidade plena), em um mercado de elevada complexidade operacional, com centenas de facilitadoras, milhares de contratos públicos e privados – inclusive pós-pagos – e necessidade de adaptações tecnológicas e financeiras profundas. O próprio parecer econômico juntado aos autos indica que, considerados em conjunto, teto de merchant discount rate - MDR, redução do prazo de liquidação e migração compulsória para arranjos abertos podem significar, em cenário plausível, queda de receitas superior a 30% e, em cenário extremo, próxima a 60% para empresas que atuam em arranjos fechados, sem que, ao menos no curto prazo, se vislumbre redução proporcional dos custos de curadoria, fiscalização e compliance exigidos pelo PAT. A absorção, em tão curto espaço de tempo, de choque dessa magnitude – sem regime de transição calibrado – tende a impor, especialmente a pequenas e médias facilitadoras e a operações com entes públicos, ônus e perdas claramente anormais e excessivos, na acepção do art. 21, parágrafo único, da LINDB. Esse quadro se agrava quando se observa a assimetria entre o prazo de liquidação junto à rede credenciada (D+15) e o prazo usual de pagamento pelo poder público (até 30 dias, podendo chegar a 90 dias em caso de atraso), especialmente nos contratos pós-pagos. Como ressalta o estudo econômico (id. 454123503), no modelo hoje vigente o reembolso aos estabelecimentos ocorre, em regra, em até 30 dias, tanto no pré-pago quanto no pós-pago; já o pagamento dos entes públicos às facilitadoras, no modelo pós-pago, dá-se após o consumo, em prazo contratual de até 30 dias, mantida a obrigação de continuidade da prestação por mais 60 dias em caso de inadimplemento. Com a imposição de D+15 para a rede, cria-se, na prática, um "buraco de caixa" estrutural: a facilitadora é obrigada a pagar o estabelecimento antes de receber do ente público, financiando, com capital próprio ou de terceiros, não apenas o intervalo entre D+15 e D+30, mas, em hipóteses de atraso, período que pode chegar a 75 dias. Do ponto de vista econômico, essa assimetria implica aumento relevante da necessidade de capital de giro e do custo financeiro, pois a empresa passa a atuar como financiadora compulsória do Estado, sem qualquer compensação regulatória ou contratual específica. Em empresas de grande porte, vinculadas a conglomerados financeiros, esse custo adicional pode, em tese, ser absorvido com maior facilidade por acesso a crédito barato e diversificação de receitas. Já para facilitadoras regionais e de menor porte, com menor acesso a linhas de crédito e menor capacidade de diluir custos fixos, o descompasso entre D+15 (rede) e D+30/D+90 (entes públicos) pode representar diferença qualitativa na própria viabilidade da operação, sobretudo quando cumulado com o tabelamento de MDR/intercâmbio e com a perda parcial de receitas de float e antecipação. Sob a ótica jurídica, esse desenho reforça o juízo de desproporcionalidade e de abuso do poder regulatório. A Lei nº 13.874/2019 exige que atos normativos de interesse geral de agentes econômicos sejam precedidos de Análise de Impacto Regulatório (art. 5º), justamente para que se avaliem, de antemão, efeitos como a transferência de risco de crédito e de financiamento para determinados agentes privados. A LINDB, em seus arts. 20 e 21, impõe que decisões normativas considerem as consequências práticas e evitem impor aos sujeitos atingidos ônus anormais ou excessivos, devendo indicar condições de regularização proporcionais e equânimes. Ao reduzir de forma abrupta o prazo de liquidação para D+15, sem qualquer ajuste correlato nos prazos de pagamento do poder público, sem regime de transição adequado e sem demonstração de que o setor, em especial os players menores, dispõe de condições de absorver o novo risco de liquidez, o decreto parece violar esse parâmetro: em vez de distribuir equitativamente os encargos da política pública, concentra sobre as facilitadoras o papel de financiadoras involuntárias do sistema. Em termos de livre iniciativa (art. 170, caput e parágrafo único, da Constituição), a combinação entre (i) controle de preços (tetos de MDR/intercâmbio), (ii) intensificação do risco de crédito e de capital de giro decorrente da assimetria D+15 x D+30/D+90 e (iii) ausência de estudo prévio de impacto e de desenho cuidadoso da transição configura, em juízo sumário, intervenção particularmente gravosa na liberdade de organização dos modelos de negócio, sem a devida base legal específica e sem o suporte empírico exigido pela Lei de Liberdade Econômica e pela LINDB. A tutela liminar que preserva, temporariamente, o regime anterior para a agravante, portanto, também se justifica como medida de contenção desse descompasso, até que, em sede de cognição exauriente e, idealmente, após a apresentação de AIR consistente pela União, se possa avaliar com maior segurança se e em que termos é possível compatibilizar os objetivos da política pública com a repartição equilibrada de riscos e encargos na cadeia econômica. Em cognição sumária, não há notícia de que, ao editar o decreto, o Poder Executivo tenha, de forma transparente, avaliado e explicitado as condições de regularização proporcional e equânime dessa transição, nem de que tenha considerado, com a profundidade devida, alternativas de escalonamento temporal, regimes de adaptação diferenciados por porte ou modelo de negócio, ou mesmo medidas mitigadoras específicas para contratos administrativos de modelo pós-pago. A ausência de AIR robusta e de procedimento participativo estruturado agrava esse déficit, pois impede verificar se houve, de fato, ponderação séria sobre a capacidade de adaptação dos diversos segmentos afetados. Nesse contexto, o regime de transição desenhado pelo Decreto nº 12.712/2025 mostra-se, em juízo preliminar, incompatível com a exigência da LINDB de evitar a imposição de ônus anormais ou excessivos aos sujeitos atingidos, bem como com o dever de modular, de forma proporcional e equânime, os efeitos de mudanças normativas estruturais. A tutela liminar aqui analisada, ao preservar temporariamente o regime anterior em relação à agravante, também se justifica como medida de proteção da confiança legítima e de prevenção de danos desproporcionais, permitindo que eventual reconfiguração legislativa ou regulatória seja implementada, se for o caso, com prazos e condições de transição compatíveis com o art. 21 da LINDB e com os demais parâmetros constitucionais de segurança jurídica e proporcionalidade. 7. Proporcionalidade da medida liminar e extensão da tutela A tutela de urgência pretendida possui natureza nitidamente conservatória: busca-se suspender, em relação à agravante, a eficácia de determinados dispositivos do Decreto nº 12.712/2025, de modo a manter provisoriamente o regime jurídico anterior, até julgamento definitivo do mérito, sem criação de situação fática nova ou consolidação de vantagem irreversível. À luz do princípio da proporcionalidade, e considerando o juízo sumário de plausibilidade acima delineado, a medida mostra-se adequada e necessária para evitar a consolidação de danos potencialmente irreparáveis ou de difícil reparação, tanto para a agravante (ruptura de contratos, perda de rede, compressão abrupta de margens, eventual inviabilização da atividade) quanto para a própria política pública (instabilidade operacional no PAT, risco de concentração indesejada do mercado). Por outro lado, não se vislumbra perigo de irreversibilidade da medida em favor da União: se, ao final, vier a ser reconhecida a validade do Decreto nº 12.712/2025, nada impedirá que seus dispositivos passem a incidir integralmente sobre a agravante, a partir de então, sendo naturalmente possível a implementação das adaptações necessárias. A irreversibilidade fática, em verdade, projeta-se na negação da tutela, não em sua concessão. III. Diante do exposto, presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora, com fundamento nos arts. 995, parágrafo único, e 1.019, I, do Código de Processo Civil, DEFIRO PARCIALMENTE a tutela recursal para: 1. SUSPENDER, em relação à agravante Nutricash Serviços Ltda., a eficácia e a exigibilidade dos dispositivos do Decreto nº 12.712/2025 e das alterações por ele introduzidas no Decreto nº 10.854/2021 que: (a) fixam limites máximos para a merchant discount rate - MDR e para a tarifa de intercâmbio nas relações com estabelecimentos comerciais e entre emissoras e credenciadoras vinculadas ao PAT; (b) estabelecem prazo máximo uniforme de 15 (quinze) dias corridos para a liquidação financeira das transações realizadas nos arranjos de pagamento vinculados ao PAT; (c) impõem a obrigatoriedade de adoção de arranjo de pagamento aberto para empresas que atendam mais de 500.000 (quinhentos mil) trabalhadores; (d) conferem ao Comitê Gestor Interministerial poderes para alterar esses parâmetros econômicos, reduzir ou ampliar prazos de liquidação e determinar a abertura compulsória de arranjos de pagamento, naquilo em que tais competências incidam sobre a agravante. 2. Determinar que, em relação à agravante, permaneçam aplicáveis, até ulterior deliberação deste Tribunal ou julgamento de mérito na origem, o regime jurí