Regularidade ambiental: conceito, elementos e como comprová-la

Quando o embargo persiste apesar da documentação juntada

Um produtor rural na Bahia adquiriu sua propriedade em 1998, com pastagens e benfeitorias já consolidadas. Quase duas décadas depois, o embargo lavrado pelo IBAMA em 2006 permanecia vigente, mesmo após a obtenção de licença ambiental estadual em 2021 e a inscrição no Cadastro Ambiental Rural. O caso, que tramita perante a 2ª Vara Federal de Vitória da Conquista (processo nº 1016566-72.2024.4.01.3307), expõe uma questão que atinge milhares de propriedades rurais no Brasil: afinal, o que significa estar ambientalmente regular? Quais elementos compõem esse conceito e por que a resposta a essa pergunta determina o destino de embargos que se arrastam por anos?

A regularidade ambiental não é um selo que se obtém com um único documento. Trata-se de conceito que opera em camadas, exigindo conformidade simultânea em diferentes dimensões — documental, territorial e obrigacional. E a incompreensão dessas camadas, tanto por parte de produtores quanto de agentes fiscalizadores, gera situações nas quais propriedades que reúnem condições materiais de regularidade permanecem embargadas por deficiências formais, ou nas quais a obtenção tardia de um documento é tratada como irrelevante para fins de cessação do embargo. A decisão proferida no caso baiano ilumina com precisão essas tensões e oferece parâmetros concretos para compreender os elementos que a administração ambiental efetivamente exige.

As dimensões da regularidade ambiental no ordenamento brasileiro

Conforme registrado em Dicionário de Direito Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2015), a regularização ambiental compreende “atividades desenvolvidas e implementadas no imóvel rural que visem a atender ao disposto na legislação ambiental e, de forma prioritária, à manutenção e recuperação de áreas de preservação permanente, de reserva legal e de uso restrito, e à compensação da reserva legal, quando couber”. Essa definição, extraída do próprio arcabouço normativo, revela que a regularidade não se esgota na existência de um cadastro ou de uma licença; ela pressupõe um conjunto articulado de providências que, somadas, demonstram a adequação integral do imóvel rural às exigências legais ambientais.

O conceito opera em pelo menos três dimensões distintas que merecem tratamento individualizado. A primeira é a dimensão documental, que abrange os registros formais exigidos pela legislação: inscrição no CAR, licenciamento ambiental prévio (quando a atividade o exige), outorga de uso de recursos hídricos e demais autorizações específicas. A segunda é a dimensão territorial, que diz respeito à efetiva conformidade do uso do solo com as restrições legais incidentes sobre áreas de preservação permanente, reserva legal e áreas de uso restrito. A terceira é a dimensão obrigacional, relacionada ao cumprimento de compromissos assumidos em termos de ajustamento de conduta, programas de regularização ambiental ou condicionantes de licença. Somente a convergência dessas três dimensões configura o que se pode chamar de regularidade ambiental plena.

A Lei 12.651/2012 conferiu estrutura normativa a esse conceito ao instituir, em seu artigo 59, os Programas de Regularização Ambiental, cujo objetivo é adequar posses e propriedades rurais às exigências do Código Florestal. O dispositivo estabelece que a inscrição no CAR constitui condição obrigatória para a adesão ao PRA, criando uma sequência lógica que vai do cadastro à assinatura do termo de compromisso e, finalmente, ao cumprimento das obrigações nele pactuadas. E é justamente o § 4º do artigo 59 que revela o alcance prático dessa arquitetura normativa: enquanto estiver sendo cumprido o termo de compromisso, o proprietário ou possuidor não poderá ser autuado por infrações cometidas antes de 22 de julho de 2008, relativas à supressão irregular de vegetação em áreas de preservação permanente, de reserva legal e de uso restrito. A regularidade, portanto, não é um estado estático — é um processo dinâmico cuja manutenção depende do cumprimento contínuo de obrigações.

O CAR como elemento necessário, mas insuficiente

A decisão proferida no processo nº 1016566-72.2024.4.01.3307 é particularmente instrutiva ao tratar da natureza jurídica do Cadastro Ambiental Rural. O magistrado consignou expressamente que o recibo de inscrição no CAR “possui natureza meramente declaratória, não sendo, por si só, suficiente para comprovar a regularidade ambiental do imóvel”. Essa afirmação merece atenção detida porque traduz uma confusão frequente entre produtores rurais, que não raro compreendem a inscrição cadastral como certidão de regularidade — o que ela definitivamente não é.

O CAR funciona como porta de entrada para o sistema de regularização ambiental, e não como atestado de conformidade. Sua natureza autodeclaratória significa que as informações nele contidas dependem de validação pelo órgão ambiental competente, e a mera existência do cadastro não substitui o licenciamento ambiental prévio nem comprova a adequação do uso do solo às restrições legais. Conforme registrado em Lei Florestal (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), “o imóvel agrário é uma unidade econômico-produtiva, cujo fim é a exploração da atividade agrária” e, por conta disso, “não pode ser confundido como unidade de conservação, cujo fim é ecológico”. Essa distinção funcional entre imóvel agrário e espaço ecologicamente protegido reforça por que a regularidade ambiental do primeiro exige demonstração ativa de compatibilidade entre a exploração econômica e as restrições ambientais incidentes, algo que o cadastro isoladamente não faz.

Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a regularidade ambiental constitui conceito polissêmico que transcende a mera conformidade documental, abrangendo tanto aspectos formais quanto materiais da adequação das atividades rurais às exigências legais. Essa distinção entre forma e substância é determinante para a análise dos embargos ambientais, especialmente quando se busca identificar os requisitos para sua cessação nos termos do artigo 15-B do Decreto 6.514/2008.

A licença ambiental posterior e o problema temporal

Outro ponto central da decisão judicial analisada diz respeito à relevância (ou irrelevância) da licença ambiental obtida após a autuação. No caso concreto, a licença ambiental estadual havia sido emitida apenas em julho de 2021, quinze anos depois do embargo lavrado em dezembro de 2006. O juízo foi enfático ao registrar que, nos termos da legislação vigente à época da infração, o exercício de atividades potencialmente poluidoras exige licenciamento prévio, sendo irrelevante eventual regularização posterior para fins de desconstituição do embargo ambiental. A posição é tecnicamente consistente — mas comporta nuances que a decisão de saneamento, por sua natureza processual, não precisou enfrentar.

A questão que se coloca é se a regularização superveniente tem o condão de satisfazer os requisitos do artigo 15-B do Decreto 6.514/2008, que condiciona a cessação do embargo à apresentação de “documentação que regularize a obra ou atividade”. A leitura mais restritiva sustenta que a regularização posterior não apaga a ilicitude da conduta pretérita e, portanto, não pode servir de fundamento para o levantamento do embargo. Mas há um argumento de sentido contrário que não pode ser ignorado: se o embargo tem natureza cautelar (e o artigo 108 do mesmo decreto é claro ao afirmar que sua finalidade é “impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada”), a manutenção indefinida de um embargo sobre área que já obteve licenciamento e cujo dano cessou contraria a própria razão de ser da medida. O embargo não é punição — é instrumento acautelatório. E instrumentos acautelatórios perdem legitimidade quando desaparece a situação de risco que os justificava.

Essa tensão entre a exigência de licenciamento prévio e a possibilidade de regularização superveniente é frequente nas disputas envolvendo levantamento de embargos ambientais, e sua resolução depende da análise caso a caso, considerando o tipo de infração, o estado atual da área e a documentação efetivamente apresentada pelo autuado.

Área rural consolidada e a prova da ocupação pretérita

O autor da ação alegou que sua propriedade se enquadraria no conceito de área rural consolidada, tendo sido adquirida em 1998 com benfeitorias e pastagens já existentes. A decisão de saneamento, contudo, considerou que a documentação apresentada não era suficiente para demonstrar essa condição, determinando a complementação probatória. E aqui reside talvez o aspecto mais prático e relevante para produtores rurais que buscam comprovar a regularidade de suas propriedades: a prova da consolidação exige muito mais do que a data da matrícula.

O magistrado foi preciso ao observar que “a data da matrícula do imóvel em 1998 não comprova, de forma isolada, que havia, à época, atividade” agrossilvipastoril consolidada. Essa observação reflete uma exigência probatória que a doutrina e a jurisprudência têm reforçado com crescente rigor. Para caracterizar a área rural consolidada nos termos da Lei 12.651/2012, é necessário demonstrar que a ocupação com atividade agrossilvipastoril, ecoturismo ou turismo rural era preexistente a 22 de julho de 2008 (marco temporal estabelecido pelo Código Florestal). A prova dessa ocupação pode incluir imagens de satélite históricas, laudos técnicos com análise multitemporal, notas fiscais de produção, contratos de arrendamento, registros de vacinação de rebanho, declarações de ITR com informação de área explorada e outros documentos que, em conjunto, demonstrem a efetiva utilização produtiva da área no período relevante.

Como observa Michelle Mendlewicz em Direito Ambiental para o Século XXI (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2015), a verificação da regularidade ambiental envolve a análise de conformidade entre “os resultados dos serviços e os bens adquiridos” e os compromissos ambientais assumidos, exigindo a demonstração de “nexo causal entre os serviços contratados e/ou bens adquiridos e a melhoria da capacidade operacional”. Embora a autora trate especificamente do contexto de unidades de conservação, o raciocínio se aplica, por analogia, à demonstração da regularidade em áreas rurais: não basta alegar; é preciso demonstrar o vínculo concreto entre a documentação apresentada e a efetiva adequação ambiental da propriedade.

O ônus probatório e a estratégia documental do produtor rural

A decisão de saneamento aplicou o artigo 373, inciso I, do Código de Processo Civil, atribuindo ao autor o ônus de demonstrar os fatos constitutivos de seu direito. Em matéria de embargos ambientais, essa distribuição probatória tem consequências práticas significativas, porque impõe ao produtor rural — e não ao IBAMA — a tarefa de reunir e apresentar o acervo documental necessário para comprovar a regularidade de sua propriedade. A presunção de legitimidade do ato administrativo opera em favor da administração até que seja eficazmente desconstituída pela prova em contrário.

Essa realidade processual exige do produtor rural uma postura proativa na organização de sua documentação ambiental. Não se trata apenas de manter o CAR atualizado ou de obter a licença ambiental pertinente; trata-se de constituir um dossiê probatório robusto que demonstre, de forma articulada, cada uma das dimensões da regularidade ambiental: a conformidade documental (licenças, cadastros, autorizações), a adequação territorial (uso do solo compatível com as restrições de APP e reserva legal) e o cumprimento de obrigações (termos de compromisso, condicionantes). A ausência de qualquer desses elementos pode ser suficiente para que o embargo se mantenha, como demonstra o caso analisado.

No âmbito administrativo, o artigo 15-B do Decreto 6.514/2008 estabelece que a cessação do embargo depende de decisão da autoridade ambiental após a apresentação da documentação que regularize a obra ou atividade. Isso significa que o pedido de desembargo deve ser instruído com a totalidade dos documentos exigíveis, e não apenas com aqueles que o produtor considera suficientes. A análise é feita pela autoridade ambiental segundo critérios normativamente definidos, e qualquer lacuna documental pode justificar a manutenção da restrição. Conforme abordamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a correta compreensão da distinção entre regularidade formal e material reveste-se de importância prática para a definição dos requisitos de cessação do embargo.

O que o produtor rural deve fazer

A lição que se extrai do caso baiano é direta: a regularidade ambiental se constrói antes da fiscalização, não depois. O produtor rural que deseja blindar sua propriedade contra embargos prolongados — ou que busca o levantamento de embargo já existente — precisa atuar em três frentes simultâneas. Primeiro, assegurar a completude documental: CAR inscrito e validado, licenciamento ambiental obtido (quando exigível), averbação ou registro de reserva legal, adesão ao PRA quando houver passivo anterior a julho de 2008. Segundo, demonstrar a adequação territorial: uso efetivo do solo compatível com as restrições legais, áreas de preservação permanente identificadas e preservadas (ou em processo de recuperação), reserva legal demarcada e mantida. Terceiro, cumprir as obrigações assumidas: condicionantes de licença, cronogramas de recuperação, termos de compromisso.

Para quem já enfrenta um embargo vigente, o caminho passa necessariamente pela instrução adequada do pedido de cessação junto à autoridade ambiental, reunindo provas que demonstrem, em conjunto, que a situação que motivou o embargo foi sanada e que a propriedade se encontra em conformidade com a legislação ambiental. Imagens de satélite históricas, relatórios técnicos de uso e cobertura do solo, documentos que comprovem a ocupação produtiva anterior ao marco temporal do Código Florestal e a regularidade do licenciamento são peças que compõem esse quebra-cabeça probatório. A regularidade ambiental não é um conceito abstrato que se satisfaz com intenções — é uma demonstração concreta e documentada de que a exploração econômica da propriedade rural convive com o cumprimento das obrigações ambientais que sobre ela incidem. Quem reúne essas provas tem o direito ao levantamento do embargo; quem não as reúne, por mais legítima que seja sua situação material, permanecerá refém de uma restrição que só a prova adequada pode desfazer.