Sem indicação da autoridade competente, a sanção ambiental não se sustenta

Quando a denúncia não diz qual licença faltou

Uma madeireira no interior de Mato Grosso recebe a visita da fiscalização estadual. Os agentes constatam que um veículo transportando pouco mais de 41 metros cúbicos de madeira em toras não estava inserido na guia de transporte florestal. A empresa e seus sócios são denunciados pelo Ministério Público com base no artigo 46, parágrafo único, e no artigo 68, ambos da Lei 9.605/98. Até aqui, o roteiro parece ordinário. O problema — e ele é grave — está no que a denúncia não disse: qual licença específica era exigida e qual autoridade administrativa era competente para expedi-la. Esse silêncio, longe de ser mero detalhe formal, comprometeu a própria viabilidade da persecução penal e resultou no trancamento da ação pelo Superior Tribunal de Justiça no RHC 185682.

O caso é emblemático não apenas pela solução processual penal alcançada, mas pelo princípio que dele se extrai e que se projeta com igual força sobre o direito administrativo sancionador ambiental: a exigência de prévia indicação pela autoridade ambiental competente como pressuposto de tipicidade da conduta. Sem essa indicação — clara, formal e verificável —, o poder punitivo estatal, seja ele penal ou administrativo, opera no vazio, transformando o administrado em refém de uma obrigação que ele sequer pode identificar com precisão.

O tipo penal em branco e a necessidade de complemento administrativo

Os crimes ambientais previstos nos artigos 46 e 68 da Lei 9.605/98 são normas penais em branco, o que significa que sua completude típica depende de um complemento normativo ou administrativo externo. O artigo 46, parágrafo único, pune quem vende, expõe à venda, tem em depósito, transporta ou guarda madeira, lenha, carvão e outros produtos de origem vegetal sem licença válida outorgada pela autoridade competente; o artigo 68, por sua vez, criminaliza a conduta de deixar de cumprir obrigação de relevante interesse ambiental. Em ambos os casos, a conduta típica só se perfaz quando é possível identificar, com exatidão, qual o ato administrativo exigido e quem detém competência para praticá-lo. Essa estrutura normativa não é acidental — ela decorre da própria natureza do direito ambiental, cuja regulamentação é pulverizada entre órgãos federais, estaduais e municipais, com sobreposições frequentes e competências nem sempre delimitadas com clareza.

A denúncia analisada pelo STJ no RHC 185682 limitou-se a reproduzir, quase literalmente, o texto legal, afirmando que os denunciados “adquiriram e receberam produto florestal sem licença válida outorgada pela autoridade competente”. Mas não disse qual licença. Não indicou qual autoridade. Não especificou se a exigência decorria de norma federal, estadual ou municipal, tampouco se havia regulamento infralegal que impusesse aquela obrigação específica ao tipo de operação fiscalizada. Essa omissão não é mera imperfeição redacional — ela impede que o acusado saiba, com precisão, do que se defender, ferindo de morte o exercício do contraditório e da ampla defesa.

A ratio decidendi do STJ e sua projeção sobre o direito administrativo sancionador

Ao acolher os embargos de declaração no RHC 185682, o STJ declarou a inépcia da denúncia em relação ao tipo penal do artigo 46, parágrafo único, da Lei 9.605/98, precisamente porque a peça acusatória “não indicou qual seria a licença exigida para o depósito do material lenhoso encontrado, bem como a autoridade competente para a prática do mencionado ato administrativo, o que inviabiliza o exercício da ampla defesa”. A decisão é categórica: não basta dizer que o agente atuou “sem licença válida” — é necessário demonstrar qual licença era exigível e quem tinha competência para emiti-la. Sem esse complemento, a imputação carece de substância e não pode ser sustentada.

Embora o caso tenha sido decidido na esfera penal, sua fundamentação tem aplicação direta e incontornável ao processo administrativo sancionador ambiental. Isso porque a exigência de tipicidade — de descrição clara e completa da conduta proibida — é garantia que transcende o direito penal e se impõe a todo o direito sancionador, por força dos princípios constitucionais do devido processo legal, da legalidade e da segurança jurídica. Um auto de infração ambiental que impute ao administrado a prática de atividade “sem autorização da autoridade competente”, sem especificar qual autorização e qual autoridade, padece do mesmo vício que levou ao trancamento da ação penal no caso examinado. A lógica é idêntica; a consequência jurídica, também.

A prévia indicação como requisito de tipicidade no Decreto 6.514/08

O Decreto 6.514/08, que regulamenta as infrações administrativas ambientais no âmbito federal, consagra em diversos tipos infracionais a exigência de que a conduta se dê em contrariedade a uma determinação específica da autoridade ambiental. Não se trata de uma obrigação genérica e difusa, mas de um comando concreto, previamente comunicado ao administrado, que lhe permita saber exatamente o que dele se espera. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a ausência dessa indicação formal compromete a própria tipicidade da conduta, tornando juridicamente inviável a imposição tanto da multa quanto do embargo correlato. Essa condicionante revela a preocupação do legislador com a segurança jurídica e a previsibilidade da atuação estatal, impedindo que o poder de polícia ambiental seja exercido de forma arbitrária ou surpreendente.

A questão é particularmente sensível quando se trata de áreas que não se enquadram nas categorias de proteção ex lege — como áreas de preservação permanente ou reserva legal, cuja proteção decorre diretamente da legislação. Nessas hipóteses residuais, em que a restrição de uso não emana automaticamente da lei, a indicação prévia pela autoridade competente torna-se o único elo que conecta a conduta ao tipo infracional. Sem esse elo, o administrado é punido por descumprir uma obrigação que ninguém lhe comunicou formalmente, o que configura exercício arbitrário do poder sancionador.

A competência administrativa e o problema da indeterminação

Um dos aspectos mais relevantes da decisão do STJ no RHC 185682 — e um dos mais negligenciados na prática administrativa — é a exigência de identificação da autoridade competente. No federalismo ambiental brasileiro, a competência para licenciar, autorizar e fiscalizar atividades ambientais distribui-se entre União, Estados e Municípios segundo critérios fixados pela Lei Complementar 140/2011, que nem sempre são de fácil apreensão. A identificação do órgão competente, portanto, não é trivial, e não pode ser transferida ao administrado como ônus de adivinhação.

Conforme registrado em Legislação Ambiental Comentada (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), a competência para conduzir o processo administrativo de licenciamento “foi sofrendo alterações ao longo do tempo, mesmo porque fora sempre motivo de controvérsias e divergências, inclusive no Poder Judiciário”. Essa instabilidade torna ainda mais imperativa a exigência de que o auto de infração ou a denúncia criminal identifiquem com precisão qual autoridade detinha competência para expedir a licença ou autorização supostamente ausente. Se o próprio Estado não consegue definir com clareza suas competências internas, é inadmissível que o administrado sofra as consequências dessa indefinição.

Na mesma linha, como observa Eduardo Fortunato Bim em Infraestrutura no Direito do Ambiente (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2016), o vício de competência “atinge determinado ato administrativo” e “é de natureza extrínseca, podendo ser convalidado pela autoridade competente”. A passagem, embora trate de licenciamento, ilumina um princípio que se aplica simetricamente ao poder sancionador: se a própria administração reconhece que atos praticados por autoridade incompetente são anuláveis, como sustentar que uma sanção imposta sem sequer identificar qual a autoridade competente pode subsistir? A coerência impõe que a mesma rigidez exigida para o ato autorizativo se aplique ao ato punitivo — sob pena de se criar um sistema em que o Estado é rigoroso consigo mesmo quando autoriza, mas descuidado quando pune.

A publicidade do embargo como forma válida de indicação

A doutrina administrativa ambiental reconhece que o próprio ato de embargo, quando regularmente lavrado e publicado na lista oficial de áreas embargadas prevista no artigo 18 do Decreto 6.514/08, pode funcionar como indicação formal da autoridade ambiental. Essa compreensão decorre da natureza declaratória do embargo quanto à necessidade de proteção da área, conjugada com a ampla publicidade conferida pelos sistemas eletrônicos de controle. O embargo cumpre, nessa hipótese, dupla função: paralisa as atividades que agravam o dano ambiental e comunica formalmente ao autuado e a terceiros que aquela área específica foi identificada pela autoridade competente como merecedora de proteção. A partir da ciência inequívoca do embargo — seja pela notificação pessoal, seja pela publicação na lista oficial —, configura-se a indicação prévia exigida pelo tipo infracional.

Essa interpretação sistemática tem o mérito de tornar objetiva a ciência da restrição, afastando alegações de boa-fé na manutenção de atividades incompatíveis com a regeneração natural. Mas o reverso também é verdadeiro, e é aqui que reside a lição mais importante para o produtor rural: se não houve embargo regular, se não houve publicação na lista oficial, se não houve qualquer ato formal da autoridade ambiental identificando a área como sujeita a restrição, a imposição de sanção por impedir a regeneração natural carece de pressuposto normativo. O tipo infracional simplesmente não se completa.

O que o produtor rural deve fazer

A orientação prática que emerge tanto da decisão do STJ no RHC 185682 quanto da análise doutrinária é direta e inequívoca. Ao receber um auto de infração ambiental — federal ou estadual — que impute a prática de atividade sem licença, autorização ou em desacordo com determinação da autoridade competente, o produtor rural deve verificar, antes de qualquer outra providência, se o auto identifica com precisão qual o ato administrativo exigido e qual a autoridade competente para expedi-lo. Se o auto se limita a reproduzir o texto legal de forma genérica, sem esse complemento específico, há argumento robusto para impugná-lo por ausência de tipicidade.

A defesa administrativa deve demonstrar, com objetividade, que a peça acusatória não individualizou a obrigação descumprida. E não se trata de formalismo estéril; trata-se de garantia constitucional. Como reconheceu o STJ, a ausência dessa indicação “inviabiliza o exercício da ampla defesa”. Se essa garantia é exigida na esfera penal — onde o ônus probatório do Estado é máximo —, não há razão lógica ou jurídica para dispensá-la no processo administrativo sancionador, onde as garantias do administrado merecem igual proteção. O produtor rural que se vê diante de uma imputação genérica não está obrigado a adivinhar qual norma descumpriu; cabe ao Estado, que pretende puni-lo, demonstrá-lo com clareza e precisão. Essa é a diferença entre fiscalização legítima e arbítrio.