Embargo ambiental e poder de polícia: prescrição atinge a medida

Quando o próprio IBAMA reconhece a prescrição — mas insiste no embargo

O IBAMA reconhece que o processo administrativo prescreveu. Admite que não pode mais cobrar a multa. Mas se recusa a levantar o embargo. Essa contradição, que parece absurda à primeira leitura, é rotina na defesa de produtores rurais em Mato Grosso e em toda a Amazônia Legal. A autarquia sustenta que o embargo teria natureza cautelar autônoma, desvinculada do auto de infração que lhe deu origem, e que por isso sobreviveria à prescrição da sanção pecuniária. O argumento é engenhoso, mas juridicamente insustentável — e a jurisprudência federal tem demonstrado isso com crescente clareza.

A decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça no processo 1027151-55.2020.4.01.0000 enfrenta exatamente essa questão. O caso envolvia um produtor rural cujo processo administrativo fora reconhecido como prescrito pelo próprio IBAMA, que mesmo assim pretendia manter o termo de embargo sobre a propriedade. O Tribunal Regional Federal da 1ª Região já havia negado provimento ao recurso da autarquia, e o STJ confirmou esse entendimento, recusando a tese de que o embargo poderia subsistir quando a pretensão punitiva administrativa se encontra integralmente fulminada pela prescrição intercorrente. A ratio decidendi é direta e merece atenção detida, porque revela o equívoco conceitual que sustenta a posição do IBAMA.

A natureza jurídica do embargo e sua inserção no poder de polícia

O embargo ambiental não existe no vácuo. Ele nasce de um auto de infração, é lavrado pelo agente fiscalizador no exercício do poder de polícia e tem sua razão de ser vinculada à constatação de uma conduta ilícita. O artigo 101 do Decreto 6.514/08 não deixa margem para interpretação criativa ao estabelecer que “constatada a infração ambiental, o agente autuante, no uso do seu poder de polícia, poderá adotar as seguintes medidas administrativas”, elencando o embargo entre elas. A redação é inequívoca: o embargo é medida administrativa derivada do poder de polícia, não instrumento de reparação civil desconectado da infração que o originou.

Conforme registrado em Dicionário de Direito Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2015), os termos de embargo e interdição são “necessários à aplicação de medidas decorrentes do poder de polícia, realizadas no ato da fiscalização ou em momento diverso do julgamento do auto de infração, que exijam detalhamento quanto à sua aplicação e abrangência”. A classificação é clara e convergente com o texto normativo: o embargo é medida decorrente do poder de polícia, lavrada no contexto da fiscalização ambiental. Não se trata de providência jurisdicional, nem de instrumento de responsabilidade civil — trata-se de ato administrativo, sujeito ao regime jurídico de direito público, com todas as limitações que isso implica, incluindo a submissão a prazos prescricionais.

Essa inserção sistemática tem consequências que o IBAMA frequentemente tenta contornar. Se o embargo é manifestação do poder de polícia, ele se submete aos mesmos princípios que regem o exercício desse poder: legalidade, proporcionalidade, motivação, finalidade e, evidentemente, temporalidade. O poder de polícia não é absoluto nem perpétuo; ele se exerce dentro dos limites que o ordenamento jurídico estabelece. E entre esses limites está a prescrição, que funciona como garantia do administrado contra a inércia estatal.

O equívoco da tese de autonomia cautelar do embargo

A estratégia argumentativa do IBAMA, no caso decidido pelo STJ no processo 1027151-55.2020.4.01.0000, seguiu um roteiro conhecido. A autarquia sustentou que o embargo teria natureza cautelar autônoma e, portanto, não seria atingido pela prescrição que alcançou o auto de infração. Para reforçar a tese, invocou os Temas 999 e 1194 da repercussão geral do STF, que tratam da imprescritibilidade da pretensão de reparação civil por dano ambiental. O raciocínio, porém, opera uma confusão deliberada entre esferas de responsabilidade que o próprio ordenamento jurídico separa com nitidez.

O artigo 225, § 3º, da Constituição Federal estabelece que as condutas lesivas ao meio ambiente sujeitam os infratores “a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”. A redação constitucional distingue com precisão três esferas de responsabilização: penal, administrativa e civil. Os Temas 999 e 1194 do STF referem-se exclusivamente à esfera civil — à imprescritibilidade da pretensão reparatória. O embargo, como medida administrativa decorrente do poder de polícia, situa-se na esfera administrativa; e a pretensão punitiva administrativa prescreve, conforme a Lei 9.873/1999 e o próprio Decreto 6.514/08. E como observa Ingo Wolfgang Sarlet em Curso de Direito Climático (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2023), o IBAMA, ao exercer o poder de polícia, deve observar os limites legais de sua competência e a estrita legalidade dos fundamentos que embasam seus atos — não podendo, por exemplo, aplicar penalidade com base em dispositivo que tipifica conduta criminal quando esta também configura infração administrativa, sob pena de malferimento dos princípios da legalidade e da tipicidade. A lógica é a mesma: o exercício do poder de polícia opera dentro dos limites que o direito administrativo lhe impõe, e a prescrição é um desses limites.

O acórdão do TRF-1, mantido pelo STJ, enfrentou essa questão com precisão ao afirmar que “a prescrição ocorrida é da infração como um todo, e não apenas da multa, razão pela qual não se justifica a manutenção do termo de embargo”. A formulação é significativa porque rejeita a tentativa de cindir a infração em componentes autônomos — multa de um lado, embargo de outro — como se fosse possível reconhecer que o Estado perdeu a prerrogativa de punir, mas preservar indefinidamente uma restrição que só existe porque havia infração a ser apurada.

A acessoriedade do embargo em relação ao auto de infração

A relação entre o termo de embargo e o auto de infração é de acessoriedade, não de autonomia. O embargo não surge espontaneamente; ele pressupõe a constatação de infração ambiental e a lavratura do auto correspondente. É o auto de infração que confere ao embargo sua causa jurídica, sua motivação administrativa e sua finalidade específica. Sem o auto de infração, o embargo carece de fundamento; com o auto prescrito, o embargo carece de sustentação. Como tivemos a oportunidade de tratar em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), o embargo ambiental constitui inequívoca manifestação do poder de polícia administrativa, e essa natureza jurídica determina consequências práticas para a compreensão dos limites temporais a que se sujeita a medida restritiva.

A decisão no processo 1027151-55.2020.4.01.0000 reforça essa compreensão ao consignar que, “em sendo o processo administrativo declarado prescrito, não há porque subsistir os referidos Termos de Embargos, isto porque, reconhecida a prescrição da pretensão punitiva intercorrente da infração que deu causa ao início da persecução administrativa, a prescrição alcança todo e qualquer ato sancionatório.” O tribunal foi além e observou que a administração não fica desprotegida com o levantamento do embargo, pois “ainda dispõe das medidas cautelares civis, caso deseje obter o mesmo resultado prático, conforme o art. 4º da Lei 7.347/1985”. Há, portanto, um caminho legítimo para a proteção ambiental — mas esse caminho passa pela esfera civil, com ação judicial própria, e não pela manutenção indefinida de um ato administrativo cuja base prescreveu.

A distinção é relevante por uma razão prática que muitas vezes escapa ao debate puramente teórico. O embargo administrativo impõe restrições severas ao uso da propriedade rural sem que o administrado tenha acesso às garantias processuais típicas da esfera judicial. Mantê-lo indefinidamente, mesmo após a prescrição, significa submeter o produtor rural a uma restrição perpétua imposta unilateralmente pela administração, sem contraditório judicial e sem prazo de duração. Isso não é tutela ambiental; é arbítrio administrativo travestido de cautela.

O poder de polícia e seus limites temporais

Como observa Lourdes de Alcântara Machado em Infraestrutura no Direito do Ambiente (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2016), o poder de polícia exercido pelo IBAMA só se justifica dentro dos limites de sua competência, e a lavratura de auto de infração e termo de embargo pressupõe a observância dos requisitos legais que legitimam a atuação fiscalizatória. A lição vale igualmente para a dimensão temporal dessa atuação: o poder de polícia não é prerrogativa atemporal. Ele se exerce em determinado momento, sob determinadas condições, e produz efeitos que estão sujeitos aos prazos que o próprio ordenamento jurídico estabelece. A prescrição é justamente o instituto que materializa esse limite temporal, impedindo que o Estado mantenha indefinidamente o administrado sob a ameaça ou os efeitos de uma sanção cuja base jurídica já se esvaiu.

Os princípios constitucionais da eficiência e da razoável duração do processo (artigos 37, caput, e 5º, LXXVIII, da Constituição Federal) reforçam essa conclusão. A prescrição intercorrente existe precisamente para impedir que a inércia administrativa prejudique o administrado. Se o IBAMA deixou o processo parado por mais de três anos — prazo estabelecido pela Lei 9.873/1999 — foi a própria administração que, por sua desídia, deu causa à extinção da pretensão punitiva. Permitir que o embargo sobreviva a essa prescrição seria premiar a ineficiência estatal e transferir ao particular o ônus da morosidade administrativa.

E aqui reside uma ironia que não pode passar despercebida. O IBAMA invoca a proteção ambiental para justificar a manutenção do embargo, mas foi justamente a sua inércia processual que impediu a conclusão do procedimento administrativo dentro do prazo legal. Se a autarquia tivesse julgado o auto de infração tempestivamente, a questão do embargo sequer se colocaria — ou a infração seria confirmada e o embargo mantido com fundamento válido, ou seria afastada e o embargo levantado. A prescrição intercorrente não é uma falha do sistema; é uma consequência da omissão administrativa.

A autonomia das esferas e a imprescritibilidade da reparação civil

Um ponto que merece esclarecimento, até porque é frequentemente invocado pelo IBAMA em suas defesas, diz respeito à relação entre a prescrição administrativa e a imprescritibilidade da reparação civil ambiental. A tese da autarquia costuma ser a seguinte: como o dano ambiental é imprescritível (Temas 999 e 1194 do STF), o embargo — que visa impedir a continuidade do dano — também seria imprescritível. O raciocínio confunde meios com fins e, mais grave, confunde esferas de responsabilização que a própria Constituição separa.

A imprescritibilidade reconhecida pelo STF refere-se à pretensão de reparação civil, exercida por meio de ação civil pública ou ação popular, perante o Poder Judiciário. O embargo administrativo não é instrumento de reparação civil; é medida de polícia administrativa. E a pretensão administrativa prescreve, como prescreve qualquer manifestação do poder estatal que restrinja direitos individuais. Confundir as duas esferas não apenas viola a autonomia das instâncias, mas subverte a lógica do sistema, transformando um ato administrativo precário (porque sujeito a prazo e a controle) em uma restrição perpétua que dispensa as garantias do processo judicial.

A decisão confirmada pelo STJ é precisa ao anotar que “não há que se cogitar em proteção insuficiente do meio ambiente por se declarar nulo o Termo de Embargo, tendo em vista que a administração ainda dispõe das medidas cautelares civis, caso deseje obter o mesmo resultado prático, conforme o art. 4º da Lei 7.347/1985”. A tutela ambiental não depende da manutenção de um embargo administrativo prescrito; ela pode — e deve, quando cabível — ser buscada pelos instrumentos processuais adequados, com todas as garantias que o devido processo legal oferece ao administrado.

O que o produtor rural deve fazer

Produtores rurais que mantêm embargos vigentes sobre suas propriedades, especialmente quando o processo administrativo correspondente está paralisado há anos ou já teve a prescrição reconhecida, dispõem de fundamento jurídico sólido para buscar o levantamento da medida. O caminho passa por verificar, no processo administrativo, se houve paralisação superior a três anos sem julgamento (o que configura prescrição intercorrente nos termos da Lei 9.873/1999) e, em caso positivo, requerer administrativamente o reconhecimento da prescrição e o consequente levantamento do embargo. Se o IBAMA reconhecer a prescrição da multa, mas se recusar a levantar o embargo — o que, como vimos, é prática recorrente — a via judicial está aberta, e a jurisprudência do TRF-1, confirmada pelo STJ, ampara a pretensão do administrado com clareza.

O embargo ambiental é instrumento legítimo de proteção do meio ambiente enquanto exercido dentro dos limites que o ordenamento jurídico lhe impõe. Mas um embargo que sobrevive à prescrição de seu próprio fundamento já não protege o meio ambiente — apenas perpetua uma restrição sem causa jurídica válida. E o direito administrativo, como abordamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), não tolera restrições perpétuas fundadas em pretensões extintas. O produtor rural que se encontra nessa situação não está pedindo impunidade; está pedindo que a administração respeite seus próprios prazos e suas próprias regras. Isso não é favor — é direito.