Embargo ambiental sem nexo com o ilícito pode ser levantado

Um produtor rural no Tocantins adquiriu uma propriedade que já carregava o passivo de um desmatamento realizado pelo antigo proprietário em área de reserva legal. Inscreveu o imóvel no Cadastro Ambiental Rural, celebrou Termo de Compromisso com o órgão ambiental estadual, obteve as licenças necessárias para a atividade agropecuária e, com o tempo, a própria vegetação nativa se regenerou sobre a área antes degradada. A reserva legal foi recomposta. Mesmo assim, o IBAMA insistiu em manter vigente o termo de embargo lavrado anos antes, impedindo o uso produtivo de parte significativa do imóvel. A área já estava recuperada, o produtor já havia assumido e cumprido obrigações ambientais perante o Estado, e ainda assim a restrição administrativa permanecia intacta, como se o tempo, a regeneração e a conduta do proprietário fossem juridicamente irrelevantes. Esse caso, que chegou ao Superior Tribunal de Justiça por meio do AREsp 2382926, expõe com nitidez um problema estrutural da fiscalização ambiental brasileira: a dissociação entre o embargo imposto e a infração que lhe deu causa.

O embargo ambiental e seus limites normativos

O embargo de obra ou atividade é instrumento previsto tanto na Lei 9.605/98 quanto no Decreto 6.514/08, podendo funcionar como medida acautelatória — destinada a impedir a continuidade do dano ambiental — ou como sanção administrativa propriamente dita, aplicada ao final do processo. Essa dupla natureza, longe de ampliar indefinidamente o poder da administração, exige que o agente público identifique com precisão a finalidade do embargo no caso concreto e demonstre a pertinência entre a medida restritiva e a infração que a motivou. O artigo 108 do Decreto 6.514/08 é explícito ao definir que o embargo “tem por objetivo impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada, devendo restringir-se exclusivamente ao local onde verificou-se a prática do ilícito”. A norma, portanto, condiciona a legitimidade do embargo a três elementos cumulativos: a existência de dano em curso ou potencial de agravamento, a necessidade de regeneração ambiental e a vinculação espacial ao local da infração. Quando qualquer desses elementos se esvazia — seja porque o dano já foi reparado, seja porque a atividade embargada não guarda relação com a infração originária —, o embargo perde seu fundamento de validade e se converte em restrição desproporcional ao exercício da atividade econômica lícita.

Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “o embargo de obra ou atividade pode ser uma medida acautelatória que visa impedir que a continuidade da ação resulte em maiores danos ao meio ambiente”. A passagem é reveladora porque circunscreve o campo de incidência legítimo do embargo àquelas situações em que a ação danosa persiste ou ameaça persistir. Onde não há continuidade da ação lesiva — porque a área se regenerou, porque o infrator cessou a conduta, porque o passivo ambiental foi regularizado —, desaparece a própria razão de ser da medida acautelatória. Manter o embargo nessas circunstâncias equivale a aplicar uma cautelar sem fumus boni iuris, o que o direito administrativo não tolera.

A exigência de proporcionalidade entre ilícito e restrição

O Decreto 6.514/08 não autoriza o embargo como resposta genérica a qualquer infração ambiental. O artigo 16 do decreto estabelece parâmetros específicos ao prever o embargo para “áreas irregularmente desmatadas ou queimadas”, e o § 2º do mesmo dispositivo restringe sua aplicação fora de APP ou Reserva Legal aos casos de “desmatamento ou queimada de vegetação nativa”. Essa delimitação normativa não é acidental; ela reflete a compreensão do legislador de que o embargo deve guardar pertinência lógica com a natureza da infração. Infrações de natureza instantânea, já consumadas e cujos efeitos já se exauriram ou foram revertidos, não se compatibilizam com uma medida cuja finalidade é impedir a continuidade do dano. Há, portanto, uma exigência de nexo causal entre a infração identificada e a restrição imposta, nexo que deve ser demonstrado concretamente pela autoridade ambiental, e não presumido a partir da mera existência de um auto de infração pretérito.

O princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 2º, parágrafo único, inciso VI, da Lei 9.784/99, impõe que a administração pública adote meios adequados e proporcionais aos fins que persegue. Como observa Talden Farias em Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Ambiental – Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), as penalidades administrativas ambientais devem observar “critérios de proporcionalidade e razoabilidade”. A advertência é relevante porque o embargo, pela gravidade de seus efeitos sobre a atividade econômica — especialmente no meio rural, onde a paralisação de uma área produtiva compromete toda a cadeia de produção —, exige escrutínio rigoroso quanto à sua proporcionalidade. Um embargo que se perpetua após a cessação do dano e a regularização ambiental da área não protege o meio ambiente; apenas pune o proprietário, e o faz sem base normativa que sustente a manutenção da restrição.

O caso do AREsp 2382926 e a desproporcionalidade concreta

A decisão proferida no AREsp 2382926, oriunda do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, enfrentou exatamente essa situação. O produtor rural adquiriu imóvel cujo desmatamento em reserva legal havia sido praticado pelo proprietário anterior. Apesar da natureza propter rem da obrigação ambiental — que de fato acompanha o imóvel independentemente de quem o titularize —, o tribunal reconheceu que o novo proprietário demonstrou boa-fé e adotou todas as providências ao seu alcance para regularizar a situação: celebrou Termo de Compromisso com o Naturatins, inscreveu o imóvel no CAR, obteve licenças para atividade agropecuária e, mais significativo, a própria reserva legal se regenerou. A vegetação nativa voltou a ocupar a área antes degradada. Diante desse quadro, o tribunal concluiu que se afigurava “desproporcional e sem razoabilidade manter o termo de embargo que incide sobre parte do imóvel, diante da sua atual situação”.

A fundamentação do acórdão merece atenção detida porque enfrenta e supera os argumentos do IBAMA com rigor técnico. O órgão ambiental federal sustentou que a mera inscrição no CAR, por sua natureza declaratória, não viabilizaria o levantamento do embargo sem prévia aprovação pelo órgão estadual competente. O tribunal, contudo, demonstrou que essa tese contradizia o próprio Decreto 7.830/2012, cujo artigo 7º, § 2º, preceitua que, enquanto não houver manifestação do órgão competente acerca de pendências ou inconsistências, a inscrição no CAR será considerada efetivada “para todos os fins previstos em lei”. A norma não faz ressalva quanto à sua aplicação apenas a imóveis em situação de regularidade; ao contrário, o próprio dispositivo reconhece a possibilidade de pendências, ficando o declarante passível de sanção por eventual afirmação falsa. O IBAMA também invocou cláusula do Termo de Compromisso que ressalvava a execução de eventuais termos de embargo, mas o tribunal demonstrou que essa ressalva se aplicava apenas a ocorrências não mencionadas no Termo de Compromisso, o que não era o caso — tanto o auto de infração quanto o próprio embargo constavam expressamente do documento.

O que o acórdão revela, em última análise, é que o IBAMA tratou o embargo como se fosse uma sanção autônoma e perpétua, desvinculada da finalidade que lhe dá sustentação normativa. A área já estava regenerada, o passivo ambiental havia sido equacionado perante o órgão estadual, as licenças estavam vigentes, e o embargo simplesmente permanecia no sistema — como um registro administrativo que se alimenta da inércia, não da necessidade. O tribunal corretamente determinou o levantamento do embargo e a exclusão da propriedade do relatório de áreas embargadas, reconhecendo que a manutenção da restrição já não servia a qualquer finalidade ambiental legítima.

Embargo sem nexo com o ilícito é desvio de finalidade

A situação retratada no AREsp 2382926 não é excepcional. Na prática da fiscalização ambiental, é comum encontrar embargos lavrados há anos — por vezes mais de uma década — que permanecem vigentes sobre áreas cuja vegetação já se recuperou integralmente, cujos proprietários já celebraram termos de ajustamento ou compromisso, e cujas pendências ambientais já foram equacionadas perante os órgãos competentes. Esses embargos-fantasma não protegem o meio ambiente; funcionam como restrições perpétuas ao exercício da atividade econômica lícita, desprovidas de base normativa e de finalidade pública. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), as condutas tipificadas que justificam o embargo devem apresentar potencial lesivo continuado ou progressivo, justificando a intervenção imediata do Estado para cessar ou prevenir o agravamento do dano ambiental. Infrações de natureza instantânea ou já consumadas, cujos efeitos foram revertidos, não se compatibilizam com a razão de ser do instituto.

Conforme registrado em Legislação Ambiental Comentada (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), o embargo “tem por objetivo impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada, devendo restringir-se exclusivamente ao local onde verificou-se a prática do ilícito”. A expressão “restringir-se exclusivamente” é eloquente: ela demanda vinculação direta entre o embargo e o local da infração, e entre o embargo e a finalidade de cessação do dano. Quando a finalidade já foi alcançada — porque a regeneração ocorreu, porque a área foi recuperada, porque o dano cessou —, a manutenção do embargo configura desvio de finalidade administrativa, vício que autoriza o controle judicial do ato nos termos do artigo 2º da Lei 4.717/65 (Lei da Ação Popular) e da própria Lei 9.784/99.

E não se diga que o levantamento do embargo dependeria exclusivamente de iniciativa administrativa do próprio órgão que o lavrou. A jurisprudência firmada no caso em análise demonstra que o Poder Judiciário pode e deve intervir quando a manutenção da restrição se revela desproporcional, irrazoável e desvinculada da finalidade normativa do embargo. A separação de poderes não serve de escudo para a perpetuação de ilegalidades administrativas; ela exige, ao contrário, que o Judiciário exerça controle de legalidade sempre que a administração extrapolar os limites do poder que lhe foi conferido.

Embargo ambiental sem prova de autoria pode ser levantado?

O caso do AREsp 2382926, no Superior Tribunal de Justiça, trata da perda de finalidade do embargo. Existe, porém, um vício anterior e ainda mais grave: o embargo lavrado contra quem não praticou a infração. São situações distintas. Na primeira, o embargo nasceu válido e deixou de ter razão de ser. Na segunda, ele nunca chegou a ter fundamento, porque atingiu pessoa diversa daquela que praticou a conduta. É o problema do comprador de imóvel com passivo do antigo dono, do arrendador e do herdeiro de área já degradada.

A confusão nasce de uma sobreposição de regimes. A obrigação de reparar o dano ambiental é objetiva e acompanha o imóvel. A sanção administrativa — multa, apreensão, embargo — é pessoal e depende de conduta própria. São dois trilhos paralelos, com pressupostos diferentes, e a sobreposição entre eles é a origem da maior parte das autuações discutidas. Quem adquire a terra herda o dever de recuperá-la; não herda a condição de infrator.

Quem compra a terra herda a multa e o embargo?

A Súmula 623 do STJ enuncia que “as obrigações ambientais possuem natureza propter rem, sendo admissível cobrá-las do proprietário ou possuidor atual e/ou dos anteriores, à escolha do credor”. O enunciado é frequentemente invocado para justificar autuações contra o adquirente. A leitura, contudo, extrapola o que a Súmula diz: ela trata de obrigações de reparar, não de obrigações de responder por sanção. Recuperar a reserva legal degradada pelo antigo proprietário é dever que acompanha o imóvel. Ser tratado como autor do desmatamento é outra coisa.

Em direção convergente, o Superior Tribunal de Justiça assentou, no julgamento dos EREsp 1.318.051/RJ (Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, j. 08/05/2019), que a responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva: exige a demonstração de dolo ou culpa de quem foi autuado. Não basta existir dano na área; é preciso provar que aquela pessoa concorreu para ele. Daí decorre a distinção — o dever de reparar segue o imóvel; a sanção segue a conduta.

O tema é desenvolvido em responsabilidade ambiental objetiva ou subjetiva e, no recorte do adquirente, em comprei fazenda com passivo ambiental.

A consequência prática é direta. Se o auto de infração não sobrevive por erro na identificação do sujeito passivo, o termo de embargo que dele decorre tende a perder o seu suporte — é o mesmo raciocínio de acessoriedade que se aplica quando o auto cai por prescrição, tema decidido no IRDR 94 do TRF1. O argumento não é acolhido de forma uniforme, e o desfecho depende da instrução de cada caso.

O que prova autoria — e o que não prova

A distinção entre indício e prova é o centro da defesa. A administração precisa demonstrar quem executou ou determinou a conduta, e não apenas que a conduta ocorreu em determinado imóvel. Elementos que apontam para a área, mas não para a pessoa, não preenchem esse ônus. A tabela abaixo sintetiza como esses elementos costumam ser tratados no contencioso administrativo e judicial.

A anterioridade do dano merece uma ressalva importante, sob pena de a defesa nascer torta. Ela resolve a autoria da supressão original, não a de infrações praticadas depois da aquisição. Impedir a regeneração natural da vegetação é conduta autônoma e de caráter permanente, tipificada no artigo 48 do Decreto 6.514/08. Quem compra a área e a mantém limpa pode ser autuado por conduta própria, ainda que o desmatamento seja anterior. A defesa consistente demonstra as duas coisas.

O ponto sensível é o Cadastro Ambiental Rural. Como o CAR é declaratório, ele registra a situação informada pelo proprietário e delimita o imóvel — não se presta a demonstrar autoria, porque essa não é a função do cadastro. Decisões do nosso acervo enfrentam esse argumento em CAR declaratório não prova autoria de desmatamento e, no plano do embargo, em alegação de terceiro e fotografia não bastam para fixar autoria.

O mesmo vale para a queda do auto por vício de autoria e seu efeito sobre a restrição já lavrada, examinada em embargo cai após a anulação do auto de infração por vício de autoria. E, quando a aquisição é posterior ao dano, a adesão ao PRA pode suspender a restrição ainda que o termo tenha sido lavrado contra o antigo titular — hipótese tratada em PRA suspende embargo lavrado contra antigo proprietário.

Como o produtor demonstra que não é o autor

A defesa por ausência de autoria é documental e cronológica. Trata-se de provar que a conduta é anterior ao ingresso do autuado na área, ou que foi praticada por terceiro identificável. A ordem abaixo reflete o que costuma compor o acervo probatório:

1. Matrícula do imóvel com a data de aquisição e a cadeia dominial.
2. Contrato de compra e venda, de arrendamento ou formal de partilha, com datas.
3. Imagens históricas de satélite demonstrando que a supressão antecede a aquisição.
4. Laudo técnico datando o dano e delimitando o polígono efetivamente atingido.
5. Documentos que identifiquem o responsável pela conduta, quando existirem.
6. Comprovação de regularização em curso: CAR, adesão ao PRA, termo de compromisso, licenças.

Esses elementos sustentam duas frentes simultâneas. Na via administrativa, a impugnação do auto e o requerimento de levantamento do embargo junto ao órgão que o lavrou. Na via judicial, a ação que discute a validade do ato. As vias e os prazos estão detalhados em como anular o auto de infração ambiental e em desembargo ambiental.

Há um cuidado que precisa ficar explícito. Afastar a autoria afasta a sanção — a multa e o embargo —, mas não extingue o dever de recuperar a área, que continua vinculado ao imóvel por força da Súmula 623 do STJ.

A estratégia correta reconhece o passivo e o equaciona pela via da regularização, enquanto ataca a imputação indevida. Negar o dever de reparar enfraquece a tese e desloca a discussão para um terreno em que o produtor não tem razão. A distinção é tratada em embargo ambiental e o dever propter rem; no caso do arrendamento, em arrendamento rural e embargo ambiental.

Como tratamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), o termo de embargo é ato administrativo vinculado a pressupostos de validade verificáveis — entre eles, a correta identificação de quem praticou o ilícito. Diovane Franco, advogado inscrito na OAB/MT sob o nº 29.530 e autor da obra, atua na defesa de produtores rurais em processos administrativos e judiciais de embargo perante o IBAMA e órgãos estaduais.

O panorama completo das vias de impugnação está reunido no guia de embargo ambiental e, no recorte federal, em embargo do IBAMA.

O que o produtor rural deve fazer

O produtor rural que enfrenta embargo ambiental sobre área cuja situação já foi regularizada — seja pela regeneração natural da vegetação, pela celebração de Termo de Compromisso ou de Ajustamento de Conduta, pela inscrição no CAR ou pela obtenção de licenças ambientais — tem fundamento jurídico sólido para buscar o levantamento da restrição. O caminho passa, inicialmente, pela via administrativa: protocolar requerimento formal de levantamento do embargo junto ao órgão competente (IBAMA, ICMBio ou órgão estadual), instruído com documentação que comprove a cessação do dano, a regularização ambiental da área e o cumprimento das obrigações assumidas. A inscrição no CAR, os laudos técnicos de regeneração, as licenças ambientais vigentes e os termos de compromisso celebrados devem compor o acervo probatório. Se o órgão indeferir o pedido ou simplesmente não se manifestar em prazo razoável (a inércia administrativa é frequente nesses casos), o caminho judicial se abre com base no precedente firmado no AREsp 2382926, que reconheceu expressamente a desproporcionalidade da manutenção do embargo diante da regularização da área.

A lição que se extrai do caso é clara: o embargo ambiental não é sentença perpétua. Ele existe para cumprir uma finalidade específica — impedir a continuidade do dano e viabilizar a recuperação da área —, e quando essa finalidade é alcançada, a restrição perde seu fundamento jurídico. Produtores que regularizaram suas propriedades não podem ser tratados como infratores permanentes por um sistema que se recusa a reconhecer o cumprimento das obrigações que ele próprio impôs. O direito administrativo sancionador ambiental opera sob os mesmos princípios que regem qualquer manifestação do poder punitivo estatal, e um desses princípios — talvez o mais elementar — é que a medida restritiva deve guardar proporção com o ilícito que a motivou. Onde o ilícito já foi sanado, a restrição já não se justifica.