Embargo ambiental sem nexo com o ilícito pode ser levantado

Um produtor rural no Tocantins adquiriu uma propriedade que já carregava o passivo de um desmatamento realizado pelo antigo proprietário em área de reserva legal. Inscreveu o imóvel no Cadastro Ambiental Rural, celebrou Termo de Compromisso com o órgão ambiental estadual, obteve as licenças necessárias para a atividade agropecuária e, com o tempo, a própria vegetação nativa se regenerou sobre a área antes degradada. A reserva legal foi recomposta. Mesmo assim, o IBAMA insistiu em manter vigente o termo de embargo lavrado anos antes, impedindo o uso produtivo de parte significativa do imóvel. A área já estava recuperada, o produtor já havia assumido e cumprido obrigações ambientais perante o Estado, e ainda assim a restrição administrativa permanecia intacta, como se o tempo, a regeneração e a conduta do proprietário fossem juridicamente irrelevantes. Esse caso, que chegou ao Superior Tribunal de Justiça por meio do AREsp 2382926, expõe com nitidez um problema estrutural da fiscalização ambiental brasileira: a dissociação entre o embargo imposto e a infração que lhe deu causa.

O embargo ambiental e seus limites normativos

O embargo de obra ou atividade é instrumento previsto tanto na Lei 9.605/98 quanto no Decreto 6.514/08, podendo funcionar como medida acautelatória — destinada a impedir a continuidade do dano ambiental — ou como sanção administrativa propriamente dita, aplicada ao final do processo. Essa dupla natureza, longe de ampliar indefinidamente o poder da administração, exige que o agente público identifique com precisão a finalidade do embargo no caso concreto e demonstre a pertinência entre a medida restritiva e a infração que a motivou. O artigo 108 do Decreto 6.514/08 é explícito ao definir que o embargo “tem por objetivo impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada, devendo restringir-se exclusivamente ao local onde verificou-se a prática do ilícito”. A norma, portanto, condiciona a legitimidade do embargo a três elementos cumulativos: a existência de dano em curso ou potencial de agravamento, a necessidade de regeneração ambiental e a vinculação espacial ao local da infração. Quando qualquer desses elementos se esvazia — seja porque o dano já foi reparado, seja porque a atividade embargada não guarda relação com a infração originária —, o embargo perde seu fundamento de validade e se converte em restrição desproporcional ao exercício da atividade econômica lícita.

Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “o embargo de obra ou atividade pode ser uma medida acautelatória que visa impedir que a continuidade da ação resulte em maiores danos ao meio ambiente”. A passagem é reveladora porque circunscreve o campo de incidência legítimo do embargo àquelas situações em que a ação danosa persiste ou ameaça persistir. Onde não há continuidade da ação lesiva — porque a área se regenerou, porque o infrator cessou a conduta, porque o passivo ambiental foi regularizado —, desaparece a própria razão de ser da medida acautelatória. Manter o embargo nessas circunstâncias equivale a aplicar uma cautelar sem fumus boni iuris, o que o direito administrativo não tolera.

A exigência de proporcionalidade entre ilícito e restrição

O Decreto 6.514/08 não autoriza o embargo como resposta genérica a qualquer infração ambiental. O artigo 16 do decreto estabelece parâmetros específicos ao prever o embargo para “áreas irregularmente desmatadas ou queimadas”, e o § 2º do mesmo dispositivo restringe sua aplicação fora de APP ou Reserva Legal aos casos de “desmatamento ou queimada de vegetação nativa”. Essa delimitação normativa não é acidental; ela reflete a compreensão do legislador de que o embargo deve guardar pertinência lógica com a natureza da infração. Infrações de natureza instantânea, já consumadas e cujos efeitos já se exauriram ou foram revertidos, não se compatibilizam com uma medida cuja finalidade é impedir a continuidade do dano. Há, portanto, uma exigência de nexo causal entre a infração identificada e a restrição imposta, nexo que deve ser demonstrado concretamente pela autoridade ambiental, e não presumido a partir da mera existência de um auto de infração pretérito.

O princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 2º, parágrafo único, inciso VI, da Lei 9.784/99, impõe que a administração pública adote meios adequados e proporcionais aos fins que persegue. Como observa Talden Farias em Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Ambiental – Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), as penalidades administrativas ambientais devem observar “critérios de proporcionalidade e razoabilidade”. A advertência é relevante porque o embargo, pela gravidade de seus efeitos sobre a atividade econômica — especialmente no meio rural, onde a paralisação de uma área produtiva compromete toda a cadeia de produção —, exige escrutínio rigoroso quanto à sua proporcionalidade. Um embargo que se perpetua após a cessação do dano e a regularização ambiental da área não protege o meio ambiente; apenas pune o proprietário, e o faz sem base normativa que sustente a manutenção da restrição.

O caso do AREsp 2382926 e a desproporcionalidade concreta

A decisão proferida no AREsp 2382926, oriunda do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, enfrentou exatamente essa situação. O produtor rural adquiriu imóvel cujo desmatamento em reserva legal havia sido praticado pelo proprietário anterior. Apesar da natureza propter rem da obrigação ambiental — que de fato acompanha o imóvel independentemente de quem o titularize —, o tribunal reconheceu que o novo proprietário demonstrou boa-fé e adotou todas as providências ao seu alcance para regularizar a situação: celebrou Termo de Compromisso com o Naturatins, inscreveu o imóvel no CAR, obteve licenças para atividade agropecuária e, mais significativo, a própria reserva legal se regenerou. A vegetação nativa voltou a ocupar a área antes degradada. Diante desse quadro, o tribunal concluiu que se afigurava “desproporcional e sem razoabilidade manter o termo de embargo que incide sobre parte do imóvel, diante da sua atual situação”.

A fundamentação do acórdão merece atenção detida porque enfrenta e supera os argumentos do IBAMA com rigor técnico. O órgão ambiental federal sustentou que a mera inscrição no CAR, por sua natureza declaratória, não viabilizaria o levantamento do embargo sem prévia aprovação pelo órgão estadual competente. O tribunal, contudo, demonstrou que essa tese contradizia o próprio Decreto 7.830/2012, cujo artigo 7º, § 2º, preceitua que, enquanto não houver manifestação do órgão competente acerca de pendências ou inconsistências, a inscrição no CAR será considerada efetivada “para todos os fins previstos em lei”. A norma não faz ressalva quanto à sua aplicação apenas a imóveis em situação de regularidade; ao contrário, o próprio dispositivo reconhece a possibilidade de pendências, ficando o declarante passível de sanção por eventual afirmação falsa. O IBAMA também invocou cláusula do Termo de Compromisso que ressalvava a execução de eventuais termos de embargo, mas o tribunal demonstrou que essa ressalva se aplicava apenas a ocorrências não mencionadas no Termo de Compromisso, o que não era o caso — tanto o auto de infração quanto o próprio embargo constavam expressamente do documento.

O que o acórdão revela, em última análise, é que o IBAMA tratou o embargo como se fosse uma sanção autônoma e perpétua, desvinculada da finalidade que lhe dá sustentação normativa. A área já estava regenerada, o passivo ambiental havia sido equacionado perante o órgão estadual, as licenças estavam vigentes, e o embargo simplesmente permanecia no sistema — como um registro administrativo que se alimenta da inércia, não da necessidade. O tribunal corretamente determinou o levantamento do embargo e a exclusão da propriedade do relatório de áreas embargadas, reconhecendo que a manutenção da restrição já não servia a qualquer finalidade ambiental legítima.

Embargo sem nexo com o ilícito é desvio de finalidade

A situação retratada no AREsp 2382926 não é excepcional. Na prática da fiscalização ambiental, é comum encontrar embargos lavrados há anos — por vezes mais de uma década — que permanecem vigentes sobre áreas cuja vegetação já se recuperou integralmente, cujos proprietários já celebraram termos de ajustamento ou compromisso, e cujas pendências ambientais já foram equacionadas perante os órgãos competentes. Esses embargos-fantasma não protegem o meio ambiente; funcionam como restrições perpétuas ao exercício da atividade econômica lícita, desprovidas de base normativa e de finalidade pública. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), as condutas tipificadas que justificam o embargo devem apresentar potencial lesivo continuado ou progressivo, justificando a intervenção imediata do Estado para cessar ou prevenir o agravamento do dano ambiental. Infrações de natureza instantânea ou já consumadas, cujos efeitos foram revertidos, não se compatibilizam com a razão de ser do instituto.

Conforme registrado em Legislação Ambiental Comentada (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), o embargo “tem por objetivo impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada, devendo restringir-se exclusivamente ao local onde verificou-se a prática do ilícito”. A expressão “restringir-se exclusivamente” é eloquente: ela demanda vinculação direta entre o embargo e o local da infração, e entre o embargo e a finalidade de cessação do dano. Quando a finalidade já foi alcançada — porque a regeneração ocorreu, porque a área foi recuperada, porque o dano cessou —, a manutenção do embargo configura desvio de finalidade administrativa, vício que autoriza o controle judicial do ato nos termos do artigo 2º da Lei 4.717/65 (Lei da Ação Popular) e da própria Lei 9.784/99.

E não se diga que o levantamento do embargo dependeria exclusivamente de iniciativa administrativa do próprio órgão que o lavrou. A jurisprudência firmada no caso em análise demonstra que o Poder Judiciário pode e deve intervir quando a manutenção da restrição se revela desproporcional, irrazoável e desvinculada da finalidade normativa do embargo. A separação de poderes não serve de escudo para a perpetuação de ilegalidades administrativas; ela exige, ao contrário, que o Judiciário exerça controle de legalidade sempre que a administração extrapolar os limites do poder que lhe foi conferido.

O que o produtor rural deve fazer

O produtor rural que enfrenta embargo ambiental sobre área cuja situação já foi regularizada — seja pela regeneração natural da vegetação, pela celebração de Termo de Compromisso ou de Ajustamento de Conduta, pela inscrição no CAR ou pela obtenção de licenças ambientais — tem fundamento jurídico sólido para buscar o levantamento da restrição. O caminho passa, inicialmente, pela via administrativa: protocolar requerimento formal de levantamento do embargo junto ao órgão competente (IBAMA, ICMBio ou órgão estadual), instruído com documentação que comprove a cessação do dano, a regularização ambiental da área e o cumprimento das obrigações assumidas. A inscrição no CAR, os laudos técnicos de regeneração, as licenças ambientais vigentes e os termos de compromisso celebrados devem compor o acervo probatório. Se o órgão indeferir o pedido ou simplesmente não se manifestar em prazo razoável (a inércia administrativa é frequente nesses casos), o caminho judicial se abre com base no precedente firmado no AREsp 2382926, que reconheceu expressamente a desproporcionalidade da manutenção do embargo diante da regularização da área.

A lição que se extrai do caso é clara: o embargo ambiental não é sentença perpétua. Ele existe para cumprir uma finalidade específica — impedir a continuidade do dano e viabilizar a recuperação da área —, e quando essa finalidade é alcançada, a restrição perde seu fundamento jurídico. Produtores que regularizaram suas propriedades não podem ser tratados como infratores permanentes por um sistema que se recusa a reconhecer o cumprimento das obrigações que ele próprio impôs. O direito administrativo sancionador ambiental opera sob os mesmos princípios que regem qualquer manifestação do poder punitivo estatal, e um desses princípios — talvez o mais elementar — é que a medida restritiva deve guardar proporção com o ilícito que a motivou. Onde o ilícito já foi sanado, a restrição já não se justifica.