Embargo ambiental duplo e divergência entre entes fiscalizadores

Um produtor rural em Rondônia buscou regularizar o imóvel perante o órgão estadual. Segundo a inicial, inscreveu-se no Cadastro Ambiental Rural, apresentou Projeto de Recomposição de Áreas Degradadas e aderiu ao Programa de Regularização Ambiental. Também firmou com a SEDAM termo de compromisso que, conforme certidão de regularidade ambiental juntada aos autos, vinha sendo cumprido. Mesmo assim, os embargos do IBAMA permaneceram intactos sobre sua propriedade, como se nada daquilo tivesse acontecido. A situação revela um problema que se repete com frequência preocupante no direito administrativo sancionador ambiental: o produtor que cumpre todas as exigências perante o ente licenciador competente, mas se vê preso a um segundo regime de restrições imposto por órgão que atua em competência supletiva — e que simplesmente se recusa a reconhecer a regularização já atestada.

O caso chegou ao Judiciário por meio do Mandado de Segurança nº 1003757-96.2024.4.01.4100, julgado pela 5ª Vara Federal Ambiental e Agrária da Seção Judiciária de Rondônia. A sentença concedeu parcialmente a segurança. Determinou ao IBAMA a imediata suspensão dos efeitos de um auto de infração e do termo de embargo a ele ligado, até o cumprimento integral do PRA, mas negou o pedido quanto a outros dois termos de embargo, porque decorrem de desmatamentos ocorridos em 2015, depois de 22 de julho de 2008, e porque os autos de infração correspondentes não são mencionados no termo de compromisso firmado com o órgão estadual. O julgado não trata de embargos sobrepostos lavrados por dois entes nem de divergência técnica entre eles. Com base no regime transitório do art. 59, §§ 4º e 5º, da Lei 12.651/2012, ele decidiu que o termo de compromisso do PRA firmado com o órgão estadual, enquanto cumprido, suspende as sanções do IBAMA por infrações anteriores a 22 de julho de 2008 que ele abrange. É, por isso, um caso paralelo ao tema deste texto, útil por mostrar que o termo firmado com o ente estadual produz efeitos sobre as sanções federais.

A armadilha dos embargos sobrepostos

A sobreposição de embargos ambientais lavrados por entes distintos sobre a mesma propriedade é uma realidade que atinge produtores rurais em todo o país, mas que se manifesta com particular intensidade nos estados amazônicos, onde a atuação fiscalizatória do IBAMA historicamente se sobrepõe à dos órgãos estaduais. O mecanismo é perverso em sua simplicidade: o órgão estadual — que detém a competência licenciadora e, portanto, o conhecimento técnico mais aprofundado sobre a situação do imóvel — realiza a fiscalização, aplica as sanções cabíveis e, em momento posterior, oferece ao produtor o caminho da regularização por meio do PRA. O produtor adere, firma termo de compromisso, inicia o cumprimento das obrigações pactuadas. Paralelamente, porém, o IBAMA mantém seus próprios embargos sobre a mesma área, lastreados nos mesmos fatos, e se recusa a suspendê-los sob o argumento de que a regularidade ambiental não foi comprovada perante seus próprios critérios. O produtor, que já se encontra vinculado a um programa de regularização perante o ente competente, descobre-se aprisionado por uma segunda camada de restrições cuja remoção depende de requisitos distintos, prazos distintos e — o que é mais grave — de uma avaliação técnica que desconsidera inteiramente aquela já realizada pelo órgão licenciador.

O argumento mais frequente do IBAMA para justificar essa postura é o de que o embargo não constitui sanção, mas medida cautelar autônoma, razão pela qual a vedação ao bis in idem não se aplicaria. Trata-se de um raciocínio formalista que ignora a materialidade da restrição imposta ao administrado. Como tivemos a oportunidade de tratar em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a imposição de embargos por diferentes entes sobre a mesma área constitui bis in idem independentemente de sua classificação formal, porque o caráter restritivo sobre o direito de propriedade — manifestado na impossibilidade de uso, gozo e fruição do bem — persiste independentemente da natureza jurídica que se atribua ao embargo. O princípio non bis in idem não se limita a vedar a dupla punição em sentido estrito; abrange qualquer duplicidade de medidas estatais que, dentro do mesmo regime jurídico, restrinjam o mesmo direito fundamental com base em idênticos fundamentos e finalidades.

A competência do ente licenciador como critério de prevalência

A questão que se coloca com maior força, porém, não é apenas a da duplicidade em si, mas a de quem detém a competência para aferir a regularidade ambiental de uma propriedade rural. E aqui a resposta da legislação é inequívoca. A Lei Complementar 140/2011 estabeleceu, em seus artigos 8º e 9º, que cabem aos estados e municípios, como regra geral, o licenciamento ambiental das atividades rurais, ressalvadas hipóteses específicas em que o impacto ambiental transcenda os limites de um estado. Essa distribuição de competências não é mera formalidade administrativa; ela constitui verdadeiro parâmetro de segurança jurídica para o administrado, que tem o direito de saber a qual autoridade deve se reportar e quais critérios deve cumprir para operar regularmente.

Quando o ente licenciador — no caso, o órgão estadual — atesta que o produtor rural aderiu ao programa de regularização, firmou termo de compromisso e se encontra em situação de conformidade com as obrigações assumidas, essa manifestação técnica deve prevalecer sobre eventual entendimento divergente de um ente que atua em competência meramente supletiva. A doutrina especializada reconhece que o auto de infração lavrado por ente fiscalizador secundário só possui validade até que o órgão responsável pelo licenciamento ambiental tome posição em relação à penalidade aplicada, seja lavrando seu próprio auto de infração, seja atestando a legalidade da atividade autuada. Se o ente licenciador já se manifestou favoravelmente, nada poderia o ente secundário fazer senão cancelar suas próprias restrições; caso discorde tecnicamente, o caminho é a representação ao Ministério Público ou o ajuizamento de medidas judiciais cabíveis, sendo-lhe vedada a manutenção autônoma de medidas sancionatórias sobre o mesmo fato. O próprio IBAMA reconheceu essa lógica em seu Despacho nº 6263929/2019, ao estabelecer que não se deve admitir a prevalência da opinião técnica do órgão fiscalizador supletivo sobre a do órgão licenciador-fiscalizador primário, consignando que não é função da autarquia discutir, em sede administrativa, os aspectos fáticos e jurídicos que embasaram a expedição de atos administrativos pelos demais órgãos da Administração Pública.

O caso concreto e a resposta do Judiciário

No mandado de segurança julgado pela 5ª Vara Federal de Rondônia (processo nº 1003757-96.2024.4.01.4100), o produtor rural afirmou ter aderido ao CAR e apresentado PRAD, e comprovou ter firmado termo de compromisso junto à SEDAM (TC nº 128/2022). Segundo a inicial, as obrigações assumidas incluíam o isolamento da área de preservação permanente, o isolamento em etapas da reserva legal suprimida após 22 de julho de 2008 e a compensação da reserva legal suprimida antes dessa data. Requereu ao IBAMA a suspensão da exigibilidade das sanções e alegou não ter obtido resposta. A sentença registra que a pretensão se apoiava na alegada omissão da autarquia em responder a requerimento de desembargo e no indeferimento de pedidos de desembargo, e que, como a autoridade não prestou informações, não havia registro do andamento dos processos administrativos.

A sentença enfrentou a questão com objetividade, mas por outro fundamento. Aplicou o art. 59, §§ 4º e 5º, da Lei 12.651/2012, que suspende as sanções por infrações cometidas antes de 22 de julho de 2008 enquanto o termo de compromisso do PRA estiver sendo cumprido, e o art. 9º do Decreto 8.235/2014, que suspende as sanções ligadas aos fatos que deram causa ao termo. Como o termo firmado com a SEDAM previa a suspensão das sanções de um dos autos de infração, e a certidão de regularidade ambiental mostrava que ele vinha sendo cumprido, o juízo determinou a suspensão desse auto e do termo de embargo correspondente até o cumprimento integral do PRA. Os dois embargos por desmatamentos de 2015 foram mantidos. A sentença não se apoiou na LC 140/2011 nem em despachos do IBAMA sobre a prevalência do ente licenciador, e está sujeita ao reexame obrigatório pelo tribunal.

O direito não admite dois regimes para o mesmo fato

A impossibilidade de submeter o administrado a dois regimes jurídicos distintos para o mesmo fato ambiental decorre de princípios que transcendem o direito ambiental e permeiam todo o ordenamento. A segurança jurídica, a proporcionalidade e a vedação ao bis in idem compõem o núcleo duro do direito administrativo sancionador e não podem ser relativizados pela conveniência institucional de um órgão que pretende manter sua relevância fiscalizatória mesmo quando o ente competente já atuou. Como observa Ana Maria Moreira Marchesan em Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Ambiental – Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), o próprio Superior Tribunal de Justiça tem consolidado entendimento no sentido de que as obrigações ambientais vinculam-se à situação do imóvel e à conduta do proprietário em relação às exigências legais; o que não se admite é que essa vinculação sirva de pretexto para a multiplicação indefinida de restrições por entes diversos, sem coordenação e sem respeito à hierarquia de competências que a lei complementar estabeleceu.

A questão ganha contornos ainda mais graves quando se considera que a Instrução Normativa IBAMA 08/2024 criou requisitos próprios para a suspensão de embargos, sem qualquer deferência à manifestação do ente licenciador estadual. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), a responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva, o que reforça a necessidade de que as sanções — e as medidas restritivas que produzem efeitos equivalentes — sejam aplicadas e mantidas com estrita observância dos limites de competência e dos fatos efetivamente apurados pelo ente que detém atribuição para tanto. Submeter o produtor rural a um procedimento burocrático adicional perante o IBAMA, quando o órgão estadual já atestou formalmente a regularidade ou a regularização em curso, não é rigor fiscalizatório; é arbítrio administrativo disfarçado de cautela ambiental.

E a própria estrutura do IBAMA já reconheceu isso. O Despacho nº 6309610/2019, da Presidência da autarquia, atribuiu efeito vinculante ao entendimento de que a opinião técnica do órgão licenciador-fiscalizador primário prevalece sobre a do fiscalizador supletivo, e que negar vigência aos atos administrativos de outros órgãos “representa direta interferência na discricionariedade administrativa de outro órgão, a configurar afronta ao pacto federativo”. A manutenção de embargos federais sobre áreas regularizadas perante o ente estadual competente viola, portanto, não apenas a LC 140/2011, mas os próprios atos normativos do IBAMA — configurando um paradoxo institucional que acaba levado à via judicial, como no caso em análise, ainda que lá a suspensão tenha sido concedida com base no art. 59 da Lei 12.651/2012.

Conforme abordamos em obra dedicada ao tema

A regra de preponderância do ente licenciador deve ser sempre prestigiada, conforme abordamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), afastando-se normativas sobre “regularidade” ou “suspensão de embargos” de outros entes quando o ente licenciador já reconheceu a regularidade ambiental do imóvel ou quando o próprio produtor se encontra em processo de regularização conduzido pelo órgão competente. A aplicação dos requisitos da IN IBAMA 08/2024 deveria se restringir exclusivamente às hipóteses em que o ente licenciador não realizou autuação nem se manifestou sobre a regularidade da área — casos em que o IBAMA atua legitimamente em competência supletiva. Fora dessas hipóteses, a manutenção de embargos federais paralelos configura excesso de poder que compromete a credibilidade do próprio sistema de regularização ambiental, desincentivando a adesão de produtores rurais a programas como o PRA.

O desenvolvimento sustentável, aliás, pressupõe exatamente essa compatibilização entre preservação e atividade produtiva. Conforme registrado em Licenciamento Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), “a preservação do meio ambiente não deve se pautar, pura e simplesmente, na impossibilidade de qualquer tipo de alteração ambiental adversa, mas sim, na necessidade de compatibilizar os efeitos sobre o meio ambiente com o crescimento social e econômico no processo conhecido como desenvolvimento sustentável”. Se o próprio sistema jurídico oferece ao produtor rural instrumentos de regularização — como o PRA e o termo de compromisso —, não faz sentido que um ente federal mantenha restrições que esvaziam a eficácia desses instrumentos e punem justamente quem busca a conformidade.

O que o produtor rural deve fazer

A sentença proferida no processo nº 1003757-96.2024.4.01.4100 oferece um caminho para produtores rurais em situação semelhante, dentro de um limite que ela mesma traçou. A suspensão alcançou apenas as sanções por infração anterior a 22 de julho de 2008 abrangidas pelo termo de compromisso, e não os embargos por desmatamento de 2015. O primeiro passo é documentar integralmente a adesão ao programa de regularização perante o órgão estadual competente, incluindo o CAR, o PRAD, o termo de compromisso e quaisquer certidões de regularidade ambiental emitidas pelo ente licenciador. O segundo passo é formalizar perante o IBAMA o requerimento de suspensão dos embargos, instruindo-o com toda essa documentação e invocando expressamente a prevalência do ente licenciador nos termos da LC 140/2011 e do Despacho nº 6263929/2019 do próprio IBAMA. Diante da negativa ou da omissão da autarquia — como ocorreu no caso analisado —, o mandado de segurança se apresenta como via processual adequada, desde que o direito possa ser comprovado de plano por prova documental pré-constituída.

Mas a lição mais importante deste caso não é processual. É que o sistema de competências ambientais brasileiro não admite que o produtor rural seja submetido a dois regimes jurídicos simultâneos para o mesmo fato. Quem cumpre as exigências perante o ente competente tem direito à segurança jurídica de saber que esse cumprimento produz efeitos reais — e que nenhum outro órgão pode, por inércia ou por divergência interpretativa, manter restrições que a lei não autoriza.