Um produtor rural em Rondônia fez tudo o que o ordenamento jurídico lhe exigia: inscreveu-se no Cadastro Ambiental Rural, apresentou Projeto de Recomposição de Áreas Degradadas, aderiu ao Programa de Regularização Ambiental perante o órgão estadual competente e firmou termo de compromisso com a SEDAM. Mesmo assim, os embargos do IBAMA permaneceram intactos sobre sua propriedade, como se nada daquilo tivesse acontecido. A situação revela um problema que se repete com frequência preocupante no direito administrativo sancionador ambiental: o produtor que cumpre todas as exigências perante o ente licenciador competente, mas se vê preso a um segundo regime de restrições imposto por órgão que atua em competência supletiva — e que simplesmente se recusa a reconhecer a regularização já atestada.
O caso chegou ao Judiciário por meio do Mandado de Segurança nº 1003757-96.2024.4.01.4100, julgado pela 5ª Vara Federal Ambiental e Agrária da Seção Judiciária de Rondônia. A sentença concedeu parcialmente a segurança, determinando ao IBAMA a imediata suspensão dos efeitos do auto de infração e do termo de embargo incidentes sobre a propriedade rural, até o cumprimento integral do PRA firmado perante o órgão estadual. Mais do que uma decisão pontual, o julgado expõe a contradição estrutural que se instala quando dois entes federativos aplicam medidas restritivas sobre a mesma área com base nos mesmos fatos, submetendo o administrado a regimes jurídicos paralelos e incompatíveis.
A armadilha dos embargos sobrepostos
A sobreposição de embargos ambientais lavrados por entes distintos sobre a mesma propriedade é uma realidade que atinge produtores rurais em todo o país, mas que se manifesta com particular intensidade nos estados amazônicos, onde a atuação fiscalizatória do IBAMA historicamente se sobrepõe à dos órgãos estaduais. O mecanismo é perverso em sua simplicidade: o órgão estadual — que detém a competência licenciadora e, portanto, o conhecimento técnico mais aprofundado sobre a situação do imóvel — realiza a fiscalização, aplica as sanções cabíveis e, em momento posterior, oferece ao produtor o caminho da regularização por meio do PRA. O produtor adere, firma termo de compromisso, inicia o cumprimento das obrigações pactuadas. Paralelamente, porém, o IBAMA mantém seus próprios embargos sobre a mesma área, lastreados nos mesmos fatos, e se recusa a suspendê-los sob o argumento de que a regularidade ambiental não foi comprovada perante seus próprios critérios. O produtor, que já se encontra vinculado a um programa de regularização perante o ente competente, descobre-se aprisionado por uma segunda camada de restrições cuja remoção depende de requisitos distintos, prazos distintos e — o que é mais grave — de uma avaliação técnica que desconsidera inteiramente aquela já realizada pelo órgão licenciador.
O argumento mais frequente do IBAMA para justificar essa postura é o de que o embargo não constitui sanção, mas medida cautelar autônoma, razão pela qual a vedação ao bis in idem não se aplicaria. Trata-se de um raciocínio formalista que ignora a materialidade da restrição imposta ao administrado. Como tivemos a oportunidade de tratar em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a imposição de embargos por diferentes entes sobre a mesma área constitui bis in idem independentemente de sua classificação formal, porque o caráter restritivo sobre o direito de propriedade — manifestado na impossibilidade de uso, gozo e fruição do bem — persiste independentemente da natureza jurídica que se atribua ao embargo. O princípio non bis in idem não se limita a vedar a dupla punição em sentido estrito; abrange qualquer duplicidade de medidas estatais que, dentro do mesmo regime jurídico, restrinjam o mesmo direito fundamental com base em idênticos fundamentos e finalidades.
A competência do ente licenciador como critério de prevalência
A questão que se coloca com maior força, porém, não é apenas a da duplicidade em si, mas a de quem detém a competência para aferir a regularidade ambiental de uma propriedade rural. E aqui a resposta da legislação é inequívoca. A Lei Complementar 140/2011 estabeleceu, em seus artigos 8º e 9º, que cabem aos estados e municípios, como regra geral, o licenciamento ambiental das atividades rurais, ressalvadas hipóteses específicas em que o impacto ambiental transcenda os limites de um estado. Essa distribuição de competências não é mera formalidade administrativa; ela constitui verdadeiro parâmetro de segurança jurídica para o administrado, que tem o direito de saber a qual autoridade deve se reportar e quais critérios deve cumprir para operar regularmente.
Quando o ente licenciador — no caso, o órgão estadual — atesta que o produtor rural aderiu ao programa de regularização, firmou termo de compromisso e se encontra em situação de conformidade com as obrigações assumidas, essa manifestação técnica deve prevalecer sobre eventual entendimento divergente de um ente que atua em competência meramente supletiva. A doutrina especializada reconhece que o auto de infração lavrado por ente fiscalizador secundário só possui validade até que o órgão responsável pelo licenciamento ambiental tome posição em relação à penalidade aplicada, seja lavrando seu próprio auto de infração, seja atestando a legalidade da atividade autuada. Se o ente licenciador já se manifestou favoravelmente, nada poderia o ente secundário fazer senão cancelar suas próprias restrições; caso discorde tecnicamente, o caminho é a representação ao Ministério Público ou o ajuizamento de medidas judiciais cabíveis, sendo-lhe vedada a manutenção autônoma de medidas sancionatórias sobre o mesmo fato. O próprio IBAMA reconheceu essa lógica em seu Despacho nº 6263929/2019, ao estabelecer que não se deve admitir a prevalência da opinião técnica do órgão fiscalizador supletivo sobre a do órgão licenciador-fiscalizador primário, consignando que não é função da autarquia discutir, em sede administrativa, os aspectos fáticos e jurídicos que embasaram a expedição de atos administrativos pelos demais órgãos da Administração Pública.
O caso concreto e a resposta do Judiciário
No mandado de segurança julgado pela 5ª Vara Federal de Rondônia (processo nº 1003757-96.2024.4.01.4100), o produtor rural demonstrou documentalmente ter aderido ao CAR, apresentado PRAD e firmado termo de compromisso junto à SEDAM (TC nº 128/2022), com cronograma detalhado de obrigações que incluíam o isolamento de áreas de preservação permanente e a recomposição progressiva da reserva legal. Requereu ao IBAMA a suspensão da exigibilidade das sanções, instruindo o pedido com os processos administrativos correspondentes. E a resposta foi o silêncio — a autarquia simplesmente não respondeu ao requerimento, mantendo os embargos como se a regularização perante o órgão estadual fosse juridicamente irrelevante.
A sentença enfrentou a questão com objetividade. Ao conceder parcialmente a segurança e determinar a imediata suspensão dos efeitos do auto de infração e do termo de embargo, o juízo reconheceu que a adesão ao PRA perante o ente estadual competente produz efeitos jurídicos que o IBAMA não pode ignorar. A decisão ordenou a suspensão das restrições até o cumprimento integral do programa de regularização — ou seja, enquanto o produtor estiver cumprindo as obrigações assumidas perante o órgão licenciador, os embargos federais não podem subsistir como entrave autônomo. Trata-se de aplicação direta da lógica de prevalência do ente licenciador que a LC 140/2011 consagrou e que o próprio IBAMA já reconheceu em seus atos normativos internos.
O direito não admite dois regimes para o mesmo fato
A impossibilidade de submeter o administrado a dois regimes jurídicos distintos para o mesmo fato ambiental decorre de princípios que transcendem o direito ambiental e permeiam todo o ordenamento. A segurança jurídica, a proporcionalidade e a vedação ao bis in idem compõem o núcleo duro do direito administrativo sancionador e não podem ser relativizados pela conveniência institucional de um órgão que pretende manter sua relevância fiscalizatória mesmo quando o ente competente já atuou. Como observa Ana Maria Moreira Marchesan em Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Ambiental – Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), o próprio Superior Tribunal de Justiça tem consolidado entendimento no sentido de que as obrigações ambientais vinculam-se à situação do imóvel e à conduta do proprietário em relação às exigências legais; o que não se admite é que essa vinculação sirva de pretexto para a multiplicação indefinida de restrições por entes diversos, sem coordenação e sem respeito à hierarquia de competências que a lei complementar estabeleceu.
A questão ganha contornos ainda mais graves quando se considera que a Instrução Normativa IBAMA 08/2024 criou requisitos próprios para a suspensão de embargos, sem qualquer deferência à manifestação do ente licenciador estadual. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), a responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva, o que reforça a necessidade de que as sanções — e as medidas restritivas que produzem efeitos equivalentes — sejam aplicadas e mantidas com estrita observância dos limites de competência e dos fatos efetivamente apurados pelo ente que detém atribuição para tanto. Submeter o produtor rural a um procedimento burocrático adicional perante o IBAMA, quando o órgão estadual já atestou formalmente a regularidade ou a regularização em curso, não é rigor fiscalizatório; é arbítrio administrativo disfarçado de cautela ambiental.
E a própria estrutura do IBAMA já reconheceu isso. O Despacho nº 6309610/2019, da Presidência da autarquia, atribuiu efeito vinculante ao entendimento de que a opinião técnica do órgão licenciador-fiscalizador primário prevalece sobre a do fiscalizador supletivo, e que negar vigência aos atos administrativos de outros órgãos “representa direta interferência na discricionariedade administrativa de outro órgão, a configurar afronta ao pacto federativo”. A manutenção de embargos federais sobre áreas regularizadas perante o ente estadual competente viola, portanto, não apenas a LC 140/2011, mas os próprios atos normativos do IBAMA — configurando um paradoxo institucional que só pode ser resolvido pela via judicial, como ocorreu no caso em análise.
Conforme abordamos em obra dedicada ao tema
A regra de preponderância do ente licenciador deve ser sempre prestigiada, conforme abordamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), afastando-se normativas sobre “regularidade” ou “suspensão de embargos” de outros entes quando o ente licenciador já reconheceu a regularidade ambiental do imóvel ou quando o próprio produtor se encontra em processo de regularização conduzido pelo órgão competente. A aplicação dos requisitos da IN IBAMA 08/2024 deveria se restringir exclusivamente às hipóteses em que o ente licenciador não realizou autuação nem se manifestou sobre a regularidade da área — casos em que o IBAMA atua legitimamente em competência supletiva. Fora dessas hipóteses, a manutenção de embargos federais paralelos configura excesso de poder que compromete a credibilidade do próprio sistema de regularização ambiental, desincentivando a adesão de produtores rurais a programas como o PRA.
O desenvolvimento sustentável, aliás, pressupõe exatamente essa compatibilização entre preservação e atividade produtiva. Conforme registrado em Licenciamento Ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), “a preservação do meio ambiente não deve se pautar, pura e simplesmente, na impossibilidade de qualquer tipo de alteração ambiental adversa, mas sim, na necessidade de compatibilizar os efeitos sobre o meio ambiente com o crescimento social e econômico no processo conhecido como desenvolvimento sustentável”. Se o próprio sistema jurídico oferece ao produtor rural instrumentos de regularização — como o PRA e o termo de compromisso —, não faz sentido que um ente federal mantenha restrições que esvaziam a eficácia desses instrumentos e punem justamente quem busca a conformidade.
O que o produtor rural deve fazer
A sentença proferida no processo nº 1003757-96.2024.4.01.4100 oferece um caminho claro para produtores rurais que enfrentam situação semelhante. O primeiro passo é documentar integralmente a adesão ao programa de regularização perante o órgão estadual competente, incluindo o CAR, o PRAD, o termo de compromisso e quaisquer certidões de regularidade ambiental emitidas pelo ente licenciador. O segundo passo é formalizar perante o IBAMA o requerimento de suspensão dos embargos, instruindo-o com toda essa documentação e invocando expressamente a prevalência do ente licenciador nos termos da LC 140/2011 e do Despacho nº 6263929/2019 do próprio IBAMA. Diante da negativa ou da omissão da autarquia — como ocorreu no caso analisado —, o mandado de segurança se apresenta como via processual adequada, desde que o direito possa ser comprovado de plano por prova documental pré-constituída.
Mas a lição mais importante deste caso não é processual. É que o sistema de competências ambientais brasileiro não admite que o produtor rural seja submetido a dois regimes jurídicos simultâneos para o mesmo fato. Quem cumpre as exigências perante o ente competente tem direito à segurança jurídica de saber que esse cumprimento produz efeitos reais — e que nenhum outro órgão pode, por inércia ou por divergência interpretativa, manter restrições que a lei não autoriza.
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