Cabe ao ente licenciador atestar a regularidade ambiental do imóvel rural

Licença estadual válida e embargo federal mantido: o conflito que trava a atividade rural

Um empreendedor que extrai areia em Sergipe obteve Licença de Operação do órgão ambiental estadual — a ADEMA — e afirma que o licenciamento atestou a viabilidade ambiental da atividade, a regularidade da área e a inexistência de óbices legais. Mesmo assim, o IBAMA manteve o termo de embargo, lavrado por extração de areia em área de duna que o órgão federal considera Área de Preservação Permanente, e paralisou a atividade. A situação levou o empreendedor a impetrar mandado de segurança perante a 3ª Vara Federal de Sergipe (processo nº 0023770-80.2025.4.05.8500), buscando o reconhecimento de que a licença estadual deveria prevalecer sobre o embargo federal. O juiz indeferiu a liminar. O caso, embora trate de extração de areia e não de imóvel rural, expõe uma questão recorrente também no campo brasileiro, que merece enfrentamento direto: se o órgão competente para licenciar a atividade atesta sua regularidade, pode outro ente federativo manter sanções administrativas como se essa regularização não existisse?

A resposta a essa pergunta exige uma análise cuidadosa do sistema de competências ambientais inaugurado pela Lei Complementar 140/2011, da natureza jurídica do embargo e de seus pressupostos de manutenção, e sobretudo do princípio segundo o qual a manifestação técnica do ente licenciador vincula os demais integrantes do SISNAMA. A tese que sustentamos — e que encontra amparo tanto na doutrina quanto na própria orientação interna dos órgãos federais — é clara: cabe ao ente licenciador atestar a regularidade ambiental do imóvel, e essa atestação produz efeitos que não podem ser simplesmente ignorados pelo órgão embargante.

O sistema cooperativo da LC 140/2011 e a primazia do ente licenciador

A Lei Complementar 140/2011 estabeleceu um sistema cooperativo de competências ambientais que distribui atribuições entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios segundo critérios objetivos relacionados ao porte e ao impacto dos empreendimentos. Nos termos do art. 13 dessa lei complementar, os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições ali estabelecidas. A norma é inequívoca ao consagrar o princípio do licenciamento único, segundo o qual apenas um ente detém competência primária para avaliar e atestar a regularidade ambiental de determinado empreendimento. Os demais entes interessados podem manifestar-se ao órgão responsável, mas de maneira não vinculante, conforme prevê o § 1º do mesmo dispositivo. Essa arquitetura normativa não é acidental; ela responde a uma necessidade prática de evitar sobreposições, conflitos e contradições entre diferentes esferas administrativas atuando sobre o mesmo empreendimento.

A lógica do sistema é cristalina. O ente competente para licenciar detém proximidade institucional com o empreendimento, conhecimento técnico específico sobre as condições ambientais regionais e capacidade de acompanhamento contínuo das atividades licenciadas. Quando esse ente emite licença ambiental válida ou atesta por instrumento congênere a regularidade de determinada área, essa manifestação técnica carrega consigo a presunção de legitimidade inerente a todo ato administrativo. Desconsiderá-la sem fundamento equivale a negar vigência ao próprio sistema cooperativo que a LC 140/2011 instituiu. Como observa Eduardo Fortunato Bim em Licenciamento Ambiental (Fórum, 2024), inserir requisito não previsto para o ato de delegação viola o princípio da legalidade, sendo responsabilidade do delegatário cumprir a legislação ambiental, sem que o órgão delegante precise adentrar no mérito dos atos praticados. Embora a passagem trate de delegação, o raciocínio se aplica com igual força ao sistema de competências da LC 140/2011: não cabe ao órgão federal questionar o mérito da avaliação técnica realizada pelo ente estadual competente quando este exerce sua atribuição primária de licenciamento.

A OJN 49/2013 e a vedação de prevalência do órgão supletivo sobre o primário

A própria Procuradoria Federal Especializada junto ao IBAMA já enfrentou essa questão e firmou entendimento que reforça a tese aqui sustentada. A Orientação Jurídica Normativa nº 49/2013 (OJN/49/2013/PFE-Ibama) estabelece, com clareza meridiana, que em nenhuma hipótese deve-se admitir a prevalência da opinião técnica do órgão fiscalizador supletivo sobre a do órgão licenciador-fiscalizador primário. Essa orientação traduz em linguagem institucional o que decorre logicamente do sistema da LC 140/2011: se o ente estadual é o competente para licenciar e fiscalizar determinado empreendimento, o IBAMA, quando atua em caráter supletivo, não pode substituir a avaliação técnica do órgão primário pela sua própria, tampouco condicionar o levantamento de embargo a exigências que o ente licenciador não formulou.

A prática de exigir documentação além daquela requerida pelo ente licenciador — seja reposição florestal, regularidade fiscal ou qualquer outro requisito não previsto pelo órgão estadual competente — configura violação frontal ao sistema cooperativo. Se o órgão estadual considera regularizada determinada propriedade rural mediante aprovação de PRAD, formalização de Termo de Compromisso ou emissão de Licença de Operação, o órgão federal não detém legitimidade para criar condicionantes adicionais como obstáculo ao desembargo. E não se trata de mera conveniência administrativa; trata-se de legalidade. O art. 15-B do Decreto 6.514/2008 dispõe que a cessação das penalidades de suspensão e embargo depende de decisão da autoridade ambiental após a apresentação, por parte do autuado, de documentação que regularize a obra ou atividade. Mas qual documentação? Aquela exigida pelo ente competente para o licenciamento — não aquela que o órgão embargante resolve criar unilateralmente.

O caso da 3ª Vara Federal de Sergipe e a liminar negada

O mandado de segurança nº 0023770-80.2025.4.05.8500, em trâmite perante a 3ª Vara Federal de Sergipe, não trata de imóvel rural, mas de extração de areia, e enfrenta a mesma pergunta: se a licença estadual impede o embargo federal. A resposta, até aqui, foi contrária à tese que defendemos. O impetrante, que se dedica à extração de areia, é titular de Licença de Operação (LO nº 80/2024) expedida pela ADEMA — o órgão estadual competente para o licenciamento ambiental em Sergipe — e sustenta que a análise técnica do órgão estadual atestou a viabilidade ambiental da atividade e a inexistência de Área de Preservação Permanente no local da lavra. Mesmo diante dessa licença, o IBAMA manteve o Termo de Embargo, lavrado por extração de areia em área de duna, que o órgão federal qualifica como Área de Preservação Permanente.

O impetrante sustentou que a manutenção do embargo viola a LC 140/2011, na medida em que desconsidera a manifestação técnica do órgão competente para licenciar a atividade. O juízo da 3ª Vara Federal reservou a análise da liminar para depois das informações da autoridade coatora. Nelas, o IBAMA sustentou que a área é duna, qualificada como Área de Preservação Permanente, e que a fiscalização pode ser exercida por qualquer ente federativo, independentemente da competência para licenciar. Ouvidas as partes, o juiz indeferiu a liminar: entendeu que a licença concedida pela ADEMA não inviabiliza a fiscalização do IBAMA, sobretudo porque a área embargada é considerada APP, e que o mandado de segurança não comporta o exame de fatos sem a necessária liquidez. A decisão é provisória: o processo segue para o parecer do MPF, e o mérito da segurança ainda será julgado. Até aqui, porém, o juízo rejeitou a tese de que a licença estadual impede o embargo federal.

A situação do caso sergipano não é isolada. Em Mato Grosso e em diversos estados do Centro-Oeste e da Amazônia Legal, produtores rurais enfrentam cenário idêntico: obtêm regularização ambiental perante o órgão estadual competente e, mesmo assim, permanecem com áreas embargadas pelo IBAMA, que se recusa a reconhecer a eficácia da licença ou do instrumento de regularização emitido pelo ente primário. Essa sobreposição gera insegurança jurídica grave, prejudica o acesso a crédito rural (já que instituições financeiras consultam a lista de áreas embargadas) e compromete a continuidade da atividade produtiva em propriedades que, do ponto de vista do ente licenciador, estão plenamente regulares. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), apresentada licença ambiental válida ou atestado de regularidade emitido pelo órgão competente para o licenciamento, o embargo deve ser levantado independentemente de outras exigências documentais criadas por instruções normativas do órgão embargante.

A obrigação propter rem e a regularização como caminho legítimo

Há quem argumente que o embargo federal se justificaria pela existência de passivo ambiental anterior à licença estadual, de modo que o órgão federal teria autonomia para manter a restrição até que esse passivo fosse integralmente sanado segundo seus próprios critérios. Esse argumento, embora possua aparência de razoabilidade, não resiste a um exame mais detido. É verdade que a obrigação de reparar dano ambiental possui natureza propter rem — acompanha o imóvel independentemente de quem o possua. Como observa Fernando Rei em Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Ambiental – Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), a aquisição de uma área rural equivale à aquisição de qualquer outro bem, cabendo ao adquirente verificar a regularidade do imóvel em relação aos vários campos obrigacionais regidos por lei, inclusive o ambiental. Mas reconhecer a natureza propter rem da obrigação reparatória não significa que o órgão federal possa ignorar a regularização ambiental promovida perante o ente competente.

Se o proprietário aderiu ao Programa de Regularização Ambiental (PRA) previsto no art. 59 da Lei 12.651/2012, firmou termo de compromisso ou obteve licença ambiental após análise do passivo pelo órgão estadual, o caminho de regularização foi percorrido perante quem de direito. A própria Lei 12.651/2012 prevê, no § 4º do art. 59, que enquanto estiver sendo cumprido o termo de compromisso, o proprietário ou possuidor não poderá ser autuado por infrações cometidas antes de 22 de julho de 2008 relativas à supressão irregular de vegetação em Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito. E o § 5º do mesmo artigo dispõe que, cumpridas as obrigações estabelecidas no PRA ou no termo de compromisso, as multas serão consideradas como convertidas em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente. Se a própria legislação federal reconhece a eficácia dos instrumentos de regularização conduzidos pelos Estados, não faz sentido que o IBAMA, na qualidade de órgão federal, mantenha embargo sobre área cuja regularidade foi atestada pelo ente estadual competente com base nesses mesmos instrumentos legais.

A natureza cautelar do embargo e a perda de fundamento com a regularização

O embargo ambiental possui natureza de medida administrativa cautelar. O art. 108 do Decreto 6.514/2008 é explícito ao definir que o embargo tem por objetivo impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada. Trata-se, portanto, de instrumento provisório, vinculado à existência de situação de risco ou de dano em curso. Quando o proprietário regulariza a atividade perante o ente licenciador — obtendo licença ambiental, implementando medidas de recuperação ou aderindo ao PRA —, o fundamento cautelar do embargo se esvazia. Manter a restrição após a regularização não é cautela; é sanção permanente sem base legal.

Essa distinção entre cautelaridade e sanção não é meramente teórica. Ela tem consequências práticas diretas para o produtor rural. Enquanto o embargo subsiste, a área permanece na lista pública de áreas embargadas (conforme exige o § 2º do art. 51 da Lei 12.651/2012), o que impede o acesso a desembargo administrativo e dificulta severamente a obtenção de crédito rural, a comercialização de produtos e até mesmo a transferência do imóvel. O produtor que fez tudo certo — que buscou o órgão competente, apresentou a documentação exigida, obteve a licença — continua sendo tratado como infrator. Quão razoável é isso?

O que o produtor rural deve fazer diante dessa situação

A orientação prática para o produtor que se encontra nessa situação é objetiva. Em primeiro lugar, é necessário assegurar que a regularização ambiental tenha sido efetivamente promovida perante o órgão estadual competente para o licenciamento da atividade, com obtenção de licença válida ou adesão formal ao PRA com termo de compromisso assinado. A regularização deve estar documentada de forma robusta, com todos os pareceres técnicos e atos administrativos que comprovem a análise realizada pelo ente licenciador. Em segundo lugar, deve-se requerer administrativamente ao IBAMA o levantamento do embargo, apresentando a documentação de regularização emitida pelo órgão estadual e invocando expressamente o art. 15-B do Decreto 6.514/2008 e o sistema de competências da LC 140/2011. Caso o pedido administrativo seja indeferido ou permaneça sem resposta (o que configura violação à razoável duração do processo administrativo), a via judicial adequada é o mandado de segurança, que exige prova pré-constituída do direito líquido e certo — ou seja, a licença válida e a negativa do IBAMA.

O caso de Sergipe mostra que a tese ainda enfrenta resistência: ali, a liminar foi negada porque o juízo entendeu que a licença estadual não impede a fiscalização federal em área considerada de preservação permanente. A manutenção de embargo sobre área regularmente licenciada pelo ente competente não é ato discricionário legítimo — é ilegalidade que pode e deve ser corrigida. O sistema cooperativo da LC 140/2011 não admite que um ente federativo desconsidere a manifestação técnica de outro quando este exerce competência que lhe foi atribuída por lei complementar. A regularidade ambiental atestada pelo ente primário prevalece, e o embargo que persiste após essa atestação perdeu seu fundamento cautelar e sua razão de existir.