STJ desafeta repetitivo sobre prescrição intercorrente em multa ambiental do ICMBio

REsp 2228822/AP (2025/0242445-2) RELATOR : MINISTRO MARCO AURÉLIO BELLIZZE RECORRENTE : INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE RECORRIDO : CENTRAIS ELETRICAS DO NORTE DO BRASIL S/A ADVOGADOS : JOSÉ AUGUSTO FREIRE FIGUEIREDO - PA006557 IAN HARLEY PEREIRA GÓES - PA040212 DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto por Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBIO contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado: DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE - ICMBIO. MULTA. AUTO DE INFRAÇÃO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. PROCESSO PARALISADO POR TEMPO SUPERIOR AO PRAZO PRESCRICIONAL APLICÁVEL AO CASO CONCRETO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1. Pretende o apelante a reforma da sentença por meio da qual o juízo de origem reconheceu a ocorrência de ocorrência da prescrição da pretensão punitiva relativa a paralisação de processo administrativo por tempo superior ao prazo prescricional intercorrente aplicável na espécie. 2. Prescreve o §1º do art. 1º da Lei nº 9.873/1999 que “Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso”. 3. De fato, após a Decisão de 1ª Instância Administrativa em 22/09/2014, o recurso administrativo em 02/10/2014, o parecer instrutório recursal em 13/10/2014 e o julgamento em 2ª Instância Administrativa apenas em 24/06/2019, observa-se o lastro temporal de mais de 03 (três) anos entre as efetivas movimentações que dessem seguimento apropriado ao processo administrativo. 4. Deste modo, os autos permaneceram paralisados por mais de três anos, sem nenhuma conduta que interrompesse o prazo prescricional, o que implica a prescrição do procedimento administrativo, uma vez que a simples movimentação do processo dentro dos setores da repartição não implica em sua interrupção. 5. Apelação não provida. O recorrente sustenta, em síntese, que o referido acórdão violou o art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/99, ao argumento de que qualquer ato processual que impulsione o processo é capaz de obstar a ocorrência da prescrição intercorrente, situação esta desconsiderada pelo julgado recorrido. Aduz, ainda, a existência de dissídio jurisprudencial em relação a julgados do TRF-2ª. O Ministro Presidente da Comissão Gestora de Precedentes, Jurisprudência e Ações Coletivas qualificou o presente recurso como representativo da controvérsia em razão da identificação de multiplicidade recursal (e-STJ, fls. 807-813), em conjunto com os REsp's 2.228.752/TO, 2.228.823/SP e 2.228.751/PA. O Ministério Público Federal deu parecer favorável à admissibilidade do recurso como representativo de controvérsia (e-STJ, fls. 785-789). Brevemente relatado, decido. A despeito da decisão proferida pelo Ministro Presidente da Comissão Gestora de Precedentes, classificando o presente recurso como representativo da controvérsia, peço vênia à Sua Excelência para desafetar o recurso. Cinge-se a controvérsia a definir a seguinte tese jurídica: "Definir se os atos sem conteúdo decisório ou instrutório possuem aptidão para interromper a prescrição intercorrente no âmbito do processo administrativo sancionador". Não se desconhece a relevância do tema envolvido no presente feito. Contudo, observando-se a regra do art. 1.036 do CPC/2015 c/c art. 256 do RISTJ, não seria recomendável a admissão do presente recurso especial ao rito dos repetitivos. Com efeito, em homenagem ao princípio da segurança jurídica, somente se mostra adequado afetar recurso especial ao rito dos repetitivos quando a matéria em discussão já tenha sido objeto de profundo debate no âmbito de ambas as Turmas que integram a respectiva Seção, de modo que se tenha formado um entendimento consolidado sobre o tema. Nesse sentido: PROPOSTA DE AFETAÇÃO. RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. ART. 1.036 E SEGUINTES DO CPC. ART. 257 RISTJ. DIREITO EMPRESARIAL. RECUPERAÇÃO JUDICIAL. EMPRESÁRIO INDIVIDUAL RURAL. INSCRIÇÃO A MENOS DE DOIS ANOS NO REGISTRO PÚBLICO DE EMPRESAS MERCANTIS. ART. 971 CÓDIGO CIVIL. ARTS. 48, CAPUT, E 51, V, LEI 11.101/2005. 1. A questão de direito que se pretende afetar ao rito dos recursos repetitivos consiste na possibilidade de o empresário individual rural (produtor rural) - pessoa física - requerer o benefício da recuperação judicial, ainda que não se tenha inscrito no Registro Público de Empresas Mercantis há mais de 2 (dois) anos da data do pedido (art. 971 do Código Civil c/c arts. 48, caput, e 51, V, da Lei n. 11.101/2005). 2. Embora de grande relevância para o país, esta Corte Superior não emitiu posicionamento fundamentado sobre o tema em destaque. 3. Diante da ausência de precedentes sobre a referida questão de direito e em homenagem ao princípio da segurança jurídica, deve-se aguardar, para fins de afetação ao rito previsto no art. 1.036 e seguintes do Código de Processo Civil, a formação de jurisprudência no Superior Tribunal de Justiça, orientação que vem sendo adotada pela Segunda Seção na afetação e análise de temas repetitivos. 4. Questão jurídica não afetada ao rito dos recursos repetitivos (art. 257-A, § 2º, RISTJ). (ProAfR no REsp 1.686.022/MT, Relator para acórdão o Ministro Luis Felipe Salomão, DJe de 5/12/2017 - sem grifo no original) Na hipótese, após pesquisa jurisprudencial na base do STJ, foi encontrado apenas um julgado, proferido pela Primeira Turma desta Corte Superior, por maioria de votos, sobre a matéria aqui discutida. Confira-se: PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECONVENÇÃO. REQUISITOS. VERIFICAÇÃO. REEXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. MULTA POR INFRAÇÃO AO MEIO AMBIENTE. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. DESPACHO INTERRUPTIVO. NATUREZA JURÍDICA. DEFINIÇÃO. 1. É inviável, em sede de recurso especial, o reexame da presença dos pressupostos de admissibilidade de demanda reconvencional, haja vista a necessidade de incursão em matéria de conteúdo fático-probatório (Súmula 7 do STJ). 2. A interpretação do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, na busca por identificar o alcance normativo da expressão "despacho" inserida naquele preceptivo legal, encerra a análise de matéria eminentemente de direito e não demanda o revolvimento do acervo fático-probatório dos autos. 3. A jurisprudência do STJ tem exigido que os atos praticados em processos administrativos sancionatórios tenham "conteúdo apuratório" para afastar a prescrição intercorrente, como, no caso, entendeu a Corte Regional, porém é possível identificar certa confusão conceitual nos julgados que envolvem a matéria. 4. A interpretação conjunta das disposições do art. 1º, caput e §§1º e 2º, e dos arts. 1º-A e 2º, da Lei n. 9.873/1999, permite a identificação de três modalidades de prescrição: a) o art. 1º-A do diploma legal citado trata do prazo prescricional para pretensão executória (da multa ambiental, na hipótese); b) o art. 1º, caput, e o art. 2º do diploma legal tratam da prescrição da pretensão punitiva (quinquenal), que se interrompe, entre outros casos, com a prática de atos voltados à apuração do fato (inciso II) e c) o art. 1º, § 1º, cuida da prescrição intercorrente (trienal), que se consuma quando o processo fica "paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho". 5. Acerca da natureza do ato interruptivo apto a afastar a ocorrência da prescrição intercorrente, a análise sistemática dos aludidos dispositivos da lei conduz ao entendimento de que a exigência prevista no art. 2º, II, da Lei n. 9.873/1999 (ato inequívoco que importe em apuração do fato) cuida da interrupção da prescrição punitiva e, por isso, não se confunde com o instituto da prescrição intercorrente previsto no art. 1º, § 1º, do mesmo diploma. 6. Diferentemente do previsto para a prescrição punitiva, quanto à prescrição intercorrente, o legislador não menciona a ausência de atos de apuração, mas cita apenas a ausência de despachos ou do julgamento como situação apta a ocasionar a paralisação do processo. 7. Considerando que o fenômeno da prescrição intercorrente pressupõe a inércia da Administração, por processo paralisado entende-se aquele em que não há despachos ou em que os atos praticados (ainda que por despachos) são meramente protelatórios (ex.: certificações vazias do tipo "aguardando providências", encaminhamentos ao arquivo sem fundamento, remessas para digitalização sem relação com o andamento, movimentações infundadas e sem impulsionar o processo para uma solução). 8. Os processos em andamento, por sua vez, dizem respeito àqueles em que são proferidos despachos previstos em lei e necessários ao regular desenvolvimento do feito (ex.: encaminhamento à Procuradoria para parecer, relatórios de instrução exigidos em norma etc.). 9. A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente. 10. A interpretação conjunta do art. 1º, § 1º e do art. 2º, II, ambos da Lei n. 9.873/1999, permite a compreensão de que as hipóteses de interrupção da prescrição punitiva quinquenal (arts. 1º, caput, e 2º) são distintas e não se aplicam à prescrição intercorrente trienal (art. 1º, §1º), como defendido pela autarquia/recorrente. 11. Na hipótese, a Corte Regional pronunciou a ocorrência da prescrição intercorrente porque, no bojo do feito administrativo, foi proferido despacho "em repetição do anterior", o que evidenciava "mais uma tentativa de afastar a prejudicial do que um impulso no processo de apuração". 12. Como a incursão no acervo do procedimento administrativo trazido aos autos com o fito de afastar a inércia da administração pública esbarra no óbice inserto no enunciado da Súmula 7 desta Corte, devem os autos retornar ao Tribunal Regional para a reavaliação da ocorrência da prescrição intercorrente, à luz das diretrizes acima estabelecidas. 13. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido em parte. (REsp n. 2.223.324/MT, Relator para acórdão o Ministro Gurgel de Faria, DJe de 6/3/2026 - sem grifo no original) Nesse contexto, entendo que o tema não está suficientemente discutido, tampouco há entendimento amadurecido sobre ele, revelando-se temerário atribuir-lhe os efeitos que advirão de um julgamento sob o rito dos repetitivos, a fim de evitar futura insegurança jurídica. Dessa forma, conquanto se reconheça a relevância da matéria, não se mostra recomendável, ao menos por ora, a afetação do presente recurso especial para julgamento pelo rito dos recursos repetitivos, sem uma maior reflexão acerca do tema pelas Turmas de Direito Público do STJ, a fim de possibilitar a abrangente argumentação e discussão a respeito da questão a ser decidida (CPC/2015, art. 1.036, § 6º), de modo a preservar o princípio da segurança jurídica. Ante o exposto, nos termos do art. 256-F, caput e § 4º, do RISTJ, rejeito a indicação do presente recurso especial como representativo de controvérsia. Diante disso, proceda-se à retificação da autuação. Após, voltem os autos conclusos. Comunique-se o teor da presente decisão aos demais integrantes da Primeira Seção, aos Tribunais Regionais Federais e Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal. Publique-se. Relator MARCO AURÉLIO BELLIZZE