TRF1: Ampliação do Parque da Chapada dos Veadeiros não caduca por falta de desapropriação
O ato de criação ou ampliação de unidade de conservação de domínio público, como Parque Nacional, não se submete ao prazo de caducidade previsto no art. 10 do Decreto-Lei 3.365/1941, prevalecendo o regime especial da Lei 9.985/2000, de modo que o interesse ambiental declarado persiste enquanto vigente a unidade de conservação, sendo vedadas atividades econômicas incompatíveis com seus objetivos, independentemente da conclusão do processo de desapropriação ou do pagamento de indenização, cabendo ao particular buscar eventual ressarcimento em ação própria, sem que isso autorize o afastamento das restrições ambientais ou a anulação de sanções administrativas regularmente aplicadas no exercício do poder de polícia ambiental.
Contexto do julgamento
O caso julgado pela Décima Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região envolve o Parque Nacional da Chapada dos Veadeiros, uma das mais importantes unidades de conservação do bioma Cerrado, reconhecida como Patrimônio Natural da Humanidade pela UNESCO. Em 2017, o Decreto Presidencial de 05 de junho ampliou significativamente os limites do parque, incorporando novas áreas ao território protegido. Um proprietário rural, cujo imóvel foi inserido na área de ampliação, questionou judicialmente a validade do decreto, sustentando que a ausência de efetiva desapropriação e pagamento de indenização no prazo de cinco anos teria acarretado a caducidade do ato, nos termos do art. 10 do Decreto-Lei 3.365/1941, a chamada Lei Geral de Desapropriações.
Além da tese de caducidade, o apelante pretendeu a anulação de todos os processos administrativos sancionatórios instaurados pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), incluindo autos de infração, termos de embargo e ordens de demolição, requerendo também autorização judicial para continuar exercendo atividade pecuária no interior do parque. A sentença de primeiro grau afastou todas as pretensões do autor, reconhecendo a compatibilidade do decreto de ampliação com o ordenamento jurídico e a legitimidade da atuação fiscalizatória do órgão ambiental, o que motivou a interposição do recurso de apelação ao TRF1.
O processo chegou à Décima Turma com relevante repercussão, pois a tese de caducidade, se acolhida, poderia comprometer a integridade territorial não apenas do Parque Nacional da Chapada dos Veadeiros, mas de diversas outras unidades de conservação de domínio público no Brasil onde os processos de regularização fundiária ainda não foram concluídos, situação que, na prática, atinge a grande maioria dos parques nacionais brasileiros.
Fundamentos da decisão
O cerne da fundamentação adotada pelo TRF1 reside na distinção entre o regime jurídico geral das desapropriações, disciplinado pelo Decreto-Lei 3.365/1941, e o regime jurídico especial aplicável às unidades de conservação de domínio público, regido pela Lei 9.985/2000, o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). O Tribunal aplicou os critérios da especialidade e da superveniência para concluir que a Lei do SNUC, norma especial e posterior, prevalece sobre a norma geral em matéria de desapropriação por interesse ambiental. Nos termos do art. 11 da Lei 9.985/2000, o Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, admitindo-se apenas pesquisa científica, educação ambiental, recreação e turismo ecológico. A atividade pecuária, portanto, é manifestamente incompatível com esses objetivos.
O Tribunal destacou que o interesse ambiental declarado no ato de criação ou ampliação de unidade de conservação decorre diretamente do dever constitucional previsto no art. 225, § 1º, III, da Constituição Federal, que impõe ao Poder Público a definição de espaços territoriais especialmente protegidos. Esse interesse não se confunde com a utilidade pública ou o interesse social que fundamentam as desapropriações comuns, razão pela qual não se submete ao prazo de caducidade de cinco anos. A validade do decreto persiste enquanto existir a unidade de conservação, só podendo ser alterada ou suprimida por lei em sentido formal, conforme exige o art. 225, § 1º, III, da Constituição. O Tribunal também reafirmou que a ausência de pagamento de indenização não impede o exercício do poder de polícia ambiental, sendo plenamente legítima a aplicação de sanções como o embargo ambiental, os autos de infração e as ordens de demolição, com fundamento no art. 91 do Decreto 6.514/2008 e no art. 28 da Lei 9.985/2000. A tutela do direito de propriedade, garantida constitucionalmente pelo art. 5º, XXII e XXIV, da Constituição Federal, encontra sua via adequada na ação indenizatória, não podendo servir de fundamento para afastar restrições ambientais ou invalidar sanções regularmente impostas.
Essa construção jurídica reforça a autonomia do Direito Ambiental em face do Direito Administrativo geral, consolidando o entendimento de que a proteção de áreas ambientalmente relevantes não pode ficar refém da morosidade ou da insuficiência orçamentária dos processos de regularização fundiária. Admitir a caducidade nesses casos equivaleria a permitir a redução do território protegido por omissão administrativa, resultado incompatível com o princípio da vedação ao retrocesso ambiental e com a função ecológica da propriedade.
Teses firmadas
A decisão da Décima Turma do TRF1 se alinha à orientação recentemente firmada pelo Superior Tribunal de Justiça nos julgamentos do REsp 2.172.289/MA e do REsp 2.006.687/SE, ambos de relatoria do Ministro Afrânio Vilela e julgados pela Segunda Turma em maio de 2025. Nesses precedentes, o STJ consolidou o entendimento de que o interesse ambiental declarado no ato de criação de unidade de conservação de domínio público não se submete a prazos de caducidade, prevalecendo enquanto vigente a unidade. A Corte Superior já havia sinalizado essa orientação em julgados anteriores, como o REsp 1.653.169/RJ, de relatoria da Ministra Regina Helena Costa, e o REsp 1.233.257/PR, de relatoria da Ministra Eliana Calmon, que reconheceram a especificidade do regime jurídico das desapropriações ambientais.
As cinco teses firmadas no acórdão do TRF1 oferecem um panorama completo e sistemático da matéria, estabelecendo que a inaplicabilidade da caducidade, a permanência do interesse ambiental, a vedação de atividades incompatíveis, a autonomia do poder de polícia ambiental em relação à indenização e o direcionamento do pleito indenizatório para via própria constituem diretrizes aplicáveis a todos os casos envolvendo unidades de conservação de domínio público com processos de regularização fundiária pendentes. Esse conjunto de teses representa um importante marco para a segurança jurídica na gestão territorial de parques nacionais e reservas biológicas em todo o país, afastando definitivamente o risco de que a inércia administrativa na conclusão das desapropriações possa comprometer a integridade dos espaços territoriais especialmente protegidos pela Constituição Federal.
Perguntas Frequentes
A ampliação de parque nacional caduca se não houver desapropriação em 5 anos?
Posso continuar atividade pecuária em área de parque nacional ampliado?
O ICMBio pode aplicar embargo sem pagar indenização da desapropriação?
Qual a diferença entre desapropriação comum e desapropriação ambiental?
Como buscar indenização por propriedade em unidade de conservação?
Este comentário utiliza conceitos do livro Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), de autoria de Diovane Franco. Saiba mais →
Advogado. Especialista em Direito Administrativo. Mestrando pela UNIVALI. Autor de Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025). Sócio fundador do Diovane Franco Advogados.