TRF1 reconhece prescrição punitiva e anula auto de infração ambiental do IBAMA

Contexto do julgamento

O caso teve origem em fiscalização realizada pelo IBAMA em julho de 2008, que resultou na lavratura de auto de infração e termo de embargo contra proprietário rural por supressão irregular de vegetação nativa em Área de Preservação Permanente e Reserva Legal. Após a notificação do autuado, ocorrida em 24 de setembro de 2008, o processo administrativo permaneceu substancialmente paralisado, sem a prática de atos efetivos de instrução ou julgamento. A decisão administrativa de primeira instância somente veio a ser proferida em 4 de maio de 2015, ou seja, mais de seis anos após a notificação inicial, sem que houvesse qualquer causa interruptiva válida do prazo prescricional nesse intervalo.

Diante dessa inércia administrativa, o proprietário rural ajuizou ação ordinária perante a Justiça Federal em Mato Grosso, pleiteando o reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva e a consequente anulação do auto de infração, além da suspensão dos efeitos do termo de embargo. Fundamentou seu pedido na Lei nº 9.873/1999, que estabelece prazos prescricionais para o exercício da ação punitiva pela administração pública federal, e também no art. 59 da Lei nº 12.651/2012 (Código Florestal), uma vez que havia aderido ao Programa de Regularização Ambiental (PRA) perante o órgão ambiental estadual. O IBAMA, por sua vez, além de contestar a ação, apresentou reconvenção com pedido de reparação de danos ambientais, conferindo-lhe natureza equivalente à de ação civil pública.

A sentença de primeiro grau acolheu integralmente os pedidos do autor, reconhecendo a prescrição, anulando o auto de infração, suspendendo o termo de embargo e indeferindo a reconvenção do IBAMA por incompatibilidade procedimental. Inconformado, o IBAMA interpôs apelação cível perante o TRF da 1ª Região, que foi distribuída à Quinta Turma para julgamento.

Fundamentos da decisão

O acórdão analisou detidamente a incidência da prescrição da pretensão punitiva prevista no art. 1º, caput, da Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de cinco anos para que a administração pública federal, direta ou indireta, apure infrações e aplique as respectivas sanções. O Tribunal verificou que, entre a notificação do autuado em setembro de 2008 e a prolação da decisão administrativa em maio de 2015, transcorreu período superior ao quinquênio legal sem que houvesse qualquer ato administrativo apto a interromper o prazo prescricional. A Turma ressaltou, em consonância com a jurisprudência consolidada, que não é qualquer despacho que possui o condão de interromper a prescrição, mas apenas aqueles que efetivamente promovem a apuração da infração, a instrução processual ou a comunicação formal ao infrator. Ofícios internos entre autoridades, despachos de mero encaminhamento e certificações sobre o estado do processo não se qualificam como causas interruptivas nos termos do art. 2º da referida lei.

No tocante ao embargo ambiental, o TRF1 fundamentou a suspensão de seus efeitos no art. 59, §4º, da Lei nº 12.651/2012, o Código Florestal vigente. Esse dispositivo estabelece que, no período compreendido entre a publicação da lei e a efetiva implantação do Programa de Regularização Ambiental em cada Estado, o proprietário ou possuidor que esteja cumprindo o termo de compromisso não pode ser autuado por infrações cometidas antes de 22 de julho de 2008 relacionadas à supressão irregular de vegetação em áreas protegidas. Como o auto de infração e o termo de embargo foram lavrados em julho de 2008 e o autor comprovou sua efetiva adesão ao PRA estadual, o Tribunal entendeu que se encontrava sob a proteção legal conferida pelo Código Florestal, justificando a suspensão do embargo até a conclusão do processo de regularização ambiental na esfera estadual.

Quanto à reconvenção apresentada pelo IBAMA, a Quinta Turma confirmou seu indeferimento por incompatibilidade procedimental. O Tribunal observou que a pretensão reconvencional do IBAMA possuía, em essência, natureza de ação civil pública, submetendo-se ao rito especial previsto na Lei nº 7.347/1985, que é incompatível com o procedimento comum pelo qual tramitava a ação principal. A reconvenção, disciplinada pelo art. 343 do CPC, pressupõe que ambas as demandas possam ser processadas conjuntamente sob o mesmo rito, requisito que não se verificou no caso concreto. Dessa forma, o IBAMA não poderia valer-se da reconvenção para veicular pretensão reparatória ambiental que exige procedimento próprio e específico.

Teses firmadas

O julgado da Quinta Turma do TRF1 reforça importante precedente acerca dos limites temporais do poder punitivo da administração ambiental federal. Ao aplicar rigorosamente o prazo prescricional quinquenal previsto na Lei nº 9.873/1999, o Tribunal reafirmou que a inércia prolongada do órgão ambiental na condução do processo administrativo sancionador acarreta a extinção da pretensão punitiva, não podendo o administrado permanecer indefinidamente sujeito à incerteza quanto à aplicação de sanções. A decisão também sedimenta o entendimento de que meros atos burocráticos internos da administração, desprovidos de conteúdo decisório ou instrutório efetivo, não possuem aptidão para interromper o prazo prescricional, exigindo-se a prática de atos substanciais voltados à apuração da infração ou à comunicação formal do administrado.

Ademais, o acórdão consolida a aplicação do art. 59, §4º, do Código Florestal como instrumento de proteção ao proprietário rural que adere de boa-fé ao Programa de Regularização Ambiental, reconhecendo que a política legislativa adotada pela Lei nº 12.651/2012 privilegia a recomposição ambiental em detrimento da mera punição por infrações pretéritas em áreas consolidadas. Igualmente, firma o entendimento de que o IBAMA não pode utilizar a via reconvencional para deduzir pretensão de reparação de danos ambientais que, por sua natureza difusa e pelo regime processual aplicável, deve ser veiculada por meio de ação civil pública autônoma, observado o rito da Lei nº 7.347/1985. Essas teses, conjugadas, oferecem importante balizamento para casos análogos envolvendo a interseção entre o poder sancionatório ambiental, a prescrição administrativa e os mecanismos de regularização fundiária e ambiental previstos no ordenamento vigente.